II SA/Gd 85/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 2 marca 2010 r. Prokurator Okręgowy wniósł na podstawie art. 184 § 1 kpa sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 1981 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...](obecnie [...]) [...] na działkę nr [...] i nr [...], domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Według Prokuratora wskazana decyzja Prezydenta wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 7 czerwca 2010 r. nr 1446/10, wydanej na podstawie art. 157 § 1 i 3 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 1981 r. nr [...]. Na skutek wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 17 grudnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i § 3 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 7 czerwca 2010 r. Według Kolegium kwestionowana decyzja nie narusza w sposób rażący art. 46 Kodeksu cywilnego oraz przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2010 r. Prokurator Okręgowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, domagając się jej uchylenia. Sprawa toczyła się pod sygnaturą II SA/Gd 84/12. Po wniesieniu tej skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, ze zm.), uwzględniło skargę Prokuratora w całości i uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2010 r. nr [...]. Ponownie rozpatrując wniosek Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z dnia 30 maja 2011 r. nr 2559/11, wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 3 w związku z art. 105 § 1 kpa, uchyliło własną decyzję z dnia 7 czerwca 2010 r. nr [...] oraz umorzyło postępowanie organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że niezbędnym elementem prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie decyzji administracyjnej. Poszukiwania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 1981 r. nr [...] nie przyniosły rezultatu. Kolegium zwróciło się o udostępnienie oryginału tej decyzji do wnioskodawcy - Prokuratora Okręgowego oraz do Sądu Rejonowego G. – P. Wydziału III Ksiąg Wieczystych o odpis tej decyzji z akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Ponadto Kolegium zwróciło się do Prezydenta Miasta o nadesłanie oryginału tej decyzji. Jak ustalono, przedmiotowej decyzji nie odnaleziono ani w aktach księgi wieczystej [...] ani w aktach Urzędu Miejskiego w G., a Prokurator Okręgowy wyjaśnił, że dysponuje jedynie fotokopią dokumentów jakie otrzymał z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w G. Kolegium oceniło, że skoro nie istnieje decyzja Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 1981 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] w G., to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej nieistniejącej decyzji jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu, stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 kpa. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Okręgowy, domagając się jej uchylenia. Z treści skargi wynika, że zaskarżona została decyzja uwzględniająca skargę prokuratora w całości. Ponadto zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 kpa w związku z art. 12 § 1 i 2 oraz art. 76 § 1 i art. 77 § 4 kpa, polegające na pominięciu powszechnej wiedzy o stosowanej w 1981 r., a także w latach wcześniejszych i późniejszych, formie rozstrzygania o podziale nieruchomości państwowych. Zarzucono także pominięcie dokumentu złożonego przez nadzorowany organ prowadzący ewidencję gruntów o zwartości akt postępowania zakończonego wydaniem decyzji w dniu 29 grudnia 1981 r. i bezzasadnym umorzeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 września 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na toczące się przed tym sądem postępowanie w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję autokontrolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2011 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 635/11 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2011 r. Nr [...]. Oceniając zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo – art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uchylenie decyzji wydanej w trybie autokontroli aktualizuje konieczność rozpoznania skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2010 r. W związku z ustaleniem, że wyrok w sprawie II SA/Gd 635 stał się prawomocny od dnia 14 stycznia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekający w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2012 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2011 r., wydana w następstwie podjęcia przez Kolegium decyzji autokontrolnej z dnia 20 kwietnia 2011 r. Ta ostatnia decyzja, uwzględniając skargę Prokuratora Okręgowego, uchyliła decyzję z dnia 17 grudnia 2010 r. Z uwagi na zapadły w dniu 9 listopada 2011 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 635/11), mocą którego uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2011 r., decyzja z dnia 17 grudnia 2010 r. ponownie znalazła się w obrocie prawnym. Niemniej, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia 30 maja 2011 r. należało uznać jako pozostającą w ramach decyzji autokontrolnej z dnia 20 kwietnia 2011 r., kolejną decyzję autokontrolną, zważywszy że decyzja z dnia 20 kwietnia 2011 r. nie uwzględniła skargi Prokuratora w całości, jak zresztą uznał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. Podobne stanowisko zdaje się wyrażać Prokurator we wniesionej skardze na decyzję z dnia 30 maja 2011 r. Oceniając zatem zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Kolegium z dnia 30 maja 2011 r. pod kątem jej legalności odwołać się trzeba do przepisu regulującego tryb wydawania decyzji autokontrolnych, a więc art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ustawą). Według jego treści organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jak wskazuje się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, norma wynikająca z art. 54 § 3 ustawy reguluje instytucję samokontroli (autokontroli), której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. A. Kabat, Skarga, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 180). Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, Lex nr 525966). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02, ONSAiWSA z 2005, nr 1, poz. 9). Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 ustawy wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665). Ponieważ organ administracji podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 ustawy związany jest treścią żądania skarżącego, nie ma możliwości uwzględnienia skargi z innych przyczyn. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt OSK 1190/05 (Lex nr 288979) mimo, że art. 54 § 3 ustawy nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ: 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy, 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy, 3) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji. W żadnym wypadku decyzja wydana w ramach autokontroli nie może otwierać na nowo postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Kolegium z dnia 30 maja 2011 r. nie odpowiada powyżej przedstawionym wymogom, ponieważ nie rozstrzyga sprawy co do istoty zgodnie z żądaniem skargi, a także według kryteriów stosowanych przez sąd administracyjny. Uchylenie następną po decyzji z dnia 20 kwietnia 2011 r. decyzją autokontrolną (rozpatrującą tym razem wniosek Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy) własnej decyzji z dnia 7 czerwca 2010 r. i umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego po stwierdzeniu braku kontrolowanej decyzji podziałowej z dnia 29 grudnia 1981 r. oznacza, że Kolegium rozstrzygnęło sprawę wywołaną sprzeciwem Prokuratora bez rozpoznania zarzutów skargi oraz wyrażonego w niej stanowiska prawnego. Organ administracji przyjął własną, całkowicie odmienną od dotychczasowej koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, uznając, iż wobec nieistnienia decyzji o podziale nieruchomości z dnia 29 grudnia 1981 r. orzekanie w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności jest bezprzedmiotowe. Natomiast skarga Prokuratora na decyzję z dnia 17 grudnia 2010 r., a wcześniej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, oparte była na zupełnie innych zarzutach i zawierały inne wnioski, wywołane odmienną od oczekiwania skarżącego oceną decyzji podziałowej, tutaj uznanej za nieistniejącą. Tym samym również zarzut niniejszej skargi naruszenia przepisu art. 105 kpa trzeba uznać za uzasadniony. Nie było podstaw do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w decyzji autokontrolnej (po ustaleniu braku decyzji podziałowej) w sytuacji, gdy wnoszący skargę na decyzję z dnia 17 grudnia 2010 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, kwestionował ocenę prawną dokonaną przez organ, który nie miał wówczas wątpliwości co do istnienia decyzji z dnia 29 grudnia 1981 r. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja będąca kontynuacją decyzji autokontrolnej z dnia 20 kwietnia 2011 r., do której powinno stosować się wymogi określone w art. 54 § 3 ustawy, jest zatem wadliwa i jako naruszająca prawo w sposób istotny powinna zostać uchylona. Wyeliminowanie z obiegu prawnego niniejszej zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach autokontroli, uchyliło również skutki prawne związane z wydaniem tego aktu, podobnie jak miało to miejsce w sprawie decyzji autokontrolnej z dnia 20 kwietnia 2011 r., zakończonej wyrokiem z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 635/11). Oznacza to, że ponownie w obiegu prawnym znalazła się decyzja Kolegium z dnia 17 grudnia 2010 r. oraz decyzja z dnia 7 czerwca 2010 r., to zaś otworzyło drogę do kontroli sądowej tych decyzji zaskarżonych w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 84/12. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie wydał orzeczenia w trybie art. 152 tej ustawy, bowiem zważywszy na charakter kontrolowanej decyzji było to zbędne i niecelowe.