II OSK 1575/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B., B. B., P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/07 w sprawie ze skargi E. i M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. i M. B., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że Starosta Sławieński decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i M. B. pozwolenia na budowę budynku usługowego z pomieszczeniami socjalno-bytowymi na poddaszu – na działkach o nr [...] i [...] w D.. Współwłaściciele sąsiedniej działki – B. B., B. B. i P. B. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zarzucając rażące naruszenie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty Sławieńskiego o pozwoleniu na budowę. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r., jednakże w wyniku złożenia na tę ostatnią decyzję skargi do sądu administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 914/06 uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpatrując ponownie odwołanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sławieńskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w ten sposób, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. i utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. Skargę na decyzję wydaną w trybie autokontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił, stwierdzając naruszenie przepisu art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga B. B., B. B. i P. B. powoływała bowiem nowe okoliczności faktyczne, zaistniałe po wydaniu decyzji i które nie mogły być brane pod uwagę w postępowaniu nadzorczym. Organ nie zajął się zarzutami skargi i w oderwaniu od nich przyjął własną koncepcję rozwiązania przedstawiając podstawy do stwierdzenia nieważności, których w skardze nie podnoszono (niewykonalność decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.). Sąd pierwszej instancji przypomniał, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. W tej sytuacji organ, wydając decyzję w powyższym trybie i wskazując nowe podstawy stwierdzenia nieważności, które nie były objęte skargą, przekroczył uprawnienia autokontrolne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli B. B., P. B. i B. B., wnosząc o jego zmianę w całości i oddalenie skargi E. i M. B. w całości. Wnoszący skargę kasacyjną złożyli też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania – art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy, dokonując rozstrzygnięcia w trybie autokontroli jest bezwzględnie związany treścią żądania skarżącego, a zatem nie może uwzględnić skargi w całości w oparciu o własną koncepcję rozwiązania problemu. Wbrew poglądowi przyjętemu przez Sąd pierwszej instancji, organ administracji dokonując samokontroli zaskarżonej decyzji nie jest związany granicami skargi. Ponadto, skoro skarżący w petitum skargi domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i takie rozstrzygnięcie zapadło w wyniku zastosowania trybu autokontroli, to nie można twierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego skargi nie uwzględnił. Odmienna interpretacja byłaby sprzeczna z pojęciem "uwzględnienie skargi", a także zaprzeczałaby treści art. 7 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Pismem z dnia 8 października 2007 r. E. i M. B. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania administracyjnego, zatem kontrola kasacyjna Sądu ograniczy się do badania zasadności podstaw kasacyjnych zawartych w skardze. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do jego brzmienia "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Cytowany wyżej przepis daje organowi administracji możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Jedyny warunek jaki winien organ spełnić przy wydawaniu aktu w ramach autokontroli to uwzględnienie skargi w całości. Uchylając decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – wydaną w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż wydana ona została z naruszeniem wymienionego wyżej przepisu. Organ nie zajął się bowiem zawartymi w skardze zarzutami. Wręcz przeciwnie zupełnie je pominął i przyjął własną koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, uznając, iż zachodzi niewykonalność decyzji a więc istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyraził też pogląd, iż "warunkiem skorzystania przez organ administracji z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości a więc uznania za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi jak i wskazanej w niej podstawy prawnej". Pogląd ten zakwestionowany został przez wnoszącego skargę kasacyjną. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ działający w trybie autokontroli nie jest związany granicami skargi, inaczej mówiąc zarzutami jakie zostały w niej sformułowane i "może wydać rozstrzygnięcie w oparciu o własną koncepcję rozwiązania". Tak więc uchylając swoją poprzednią decyzję w oparciu o nowe podstawy nieważności, nie objęte skargą – zdaniem skarżącego – nie przekroczył on ustawowych uprawnień wynikających z treści art. 54 § 3 P.p.s.a. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do interpretacji użytego w cytowanym przepisie określenia "uwzględnienia skargi w całości". Wyjątkowy charakter tego przepisu a także fakt, że nie określa on dokładnie uprawnień organu do orzekania, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji powoduje, iż nie powinien on być interpretowany rozszerzająco i winien uwzględniać ogólne zasady postępowania administracyjnego. Organowi korzystającemu z tego przepisu wolno zatem uczynić tylko to co wynika z treści skargi i jej żądania. Inaczej bowiem niż sąd administracyjny jest on związany granicami skargi, zatem winien podzielić zawarte w niej zarzuty i tym samym uczynić zadość żądaniom skarżącego w całości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za utrwalony można uznać pogląd, iż warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej a także wniosków, por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 158/05); wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2005 r. (sygn. akt IV SA/Wa 712/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt I OSK 581/07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. stwierdził ponadto, że w przypadku niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości wniosków organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Podzielając w pełni zaprezentowany wyżej pogląd Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony i na zasadzie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.