II OSK 1631/12

Dnia 2 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 roku sygn. akt IV SA/Wa 4/12 w sprawie ze skargi W.H. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2011 roku nr 76/11 w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.H. na uchwałę Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 20 czerwca 2011 r. nr 76/11 w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 128, poz. 4086 ze zm.), zwaną dalej "uchwałą". Jak wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, opis granicy obszaru ograniczonego użytkowania oraz strefy Z1 określa załącznik nr 5 do uchwały (§ 9 uchwały). Zgodnie z § 5 pkt 1 uchwały w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadza się następujące ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i sposobu korzystania z terenów – w strefie Z1: a) zakazuje się przeznaczania terenów pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, mieszkaniowo-usługową, zagrodową, zamieszkania zbiorowego, związaną ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, szpitale i domy opieki społecznej, b) zakazuje się lokalizowania budynków o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, szpitali, domów opieki społecznej oraz o funkcjach związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, c) zakazuje się zmiany funkcji budynków istniejących na budynki o funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, szpitali, domów opieki społecznej oraz o funkcjach związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Skarżąca wniosła skargę na § 5 pkt 1 uchwały. Zdaniem skarżącej wskazane wyżej zakazy naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), gdyż są tak rygorystyczne i daleko idące, że z naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji prowadzą do pozbawienia skarżącej prawa własności nieruchomości leżącej w strefie Z1. W ocenie skarżącej zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny również z art. 140 k.c., ponieważ godzi w istotę prawa własności polegającą na możliwości rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Skarżąca podniosła, że ustanowiony przez § 5 pkt 1 uchwały zakaz zabudowy mieszkaniowej i zabudowy związanej z jej obsługą (przedszkoli, szkół, przychodni) skutkuje utratą atrakcyjności należącej do niej nieruchomości, a co za tym idzie – praktyczną niemożnością jej zbycia. Przepis ten promuje ponadto lokalizację w strefie Z1 budynków o charakterze przemysłowym, co wskutek uciążliwości związanych z działalnością gospodarczą dodatkowo ograniczy uprawnienia właścicielskie skarżącej. W skardze podniesiono także, że nie jest do końca jasny cel ustanowienia omawianego zakazu, ponieważ z jednej strony – z uwagi na przekroczenie norm hałasu – uznano za niewłaściwe, żeby w strefie Z1 mieli zamieszkiwać ludzie, a z drugiej strony dopuszczono dalsze zamieszkiwanie ludzi w budynkach już znajdujących się w tej strefie. W ocenie skarżącej art. 129 i art. 136 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś., nie gwarantują otrzymania przez skarżącą odszkodowania w satysfakcjonującej ją wysokości, ponieważ ustanowiony zakaz spowodował znaczne obniżenie wartości nieruchomości, a także nie zapewniają jej wykupu z uwagi na ustawowy warunek, aby korzystanie z niej w dotychczasowy sposób stało się niemożliwe lub zostało istotnie ograniczone. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że prawo własności – chociaż chronione w art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP – nie jest jednak prawem absolutnym. Jedną z ustaw ograniczających prawo własności, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, jest p.o.ś., która przewiduje tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania, m.in. wokół lotnisk, mających na celu ograniczenie sposobów korzystania z nieruchomości, a przy spełnieniu określonych przesłanek ustanawia po stronie określonego podmiotu wręcz obowiązek jego utworzenia. Z przeglądu ekologicznego dotyczącego Portu Lotniczego im. F. Chopina w Warszawie wynika, że w związku z działalnością portu, nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem lotniska, w szczególności dotyczące dopuszczalnego poziomu hałasu określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826). W ocenie Sądu I instancji, § 5 pkt 1 uchwały ogranicza wykonywanie prawa własności, niemniej jednak czyni to w stopniu proporcjonalnym w odniesieniu do występujących w strefie Z1 poziomów hałasu. Celem § 5 pkt 1 uchwały jest powstrzymanie zasiedlania terenu leżącego w strefie Z1 z uwagi na zdrowie ludzi. Zdaniem Sądu I instancji, wynikające z przeglądu ekologicznego poziomy hałasu uzasadniają wydanie § 5 pkt 1 uchwały. W ocenie Sądu I instancji, istota prawa własności nie została naruszona, gdyż skarżąca może korzystać ze swej nieruchomości, choć z pewnymi ograniczeniami, a także zbyć ją. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że kwestia, czy zaskarżona uchwała wpłynęła na zmianę wartości nieruchomości leżących na terenie nią objętych, a jeśli tak – w jakim kierunku i w jakim stopniu, wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części (art. 129 ust. 1 p.o.ś). Ponadto w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości jej właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, która obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości (art. 129 ust. 2 p.o.ś). Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił kwestię związaną z terminem wystąpienia z powyższymi roszczeniami do sądu powszechnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 135 ust. 3a p.o.ś., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że pozwala on na wprowadzenie na obszarze ograniczonego użytkowania (w rozumieniu art. 135 ust. 2 p.o.ś.) ograniczeń, które tak dalece ingerują w sposób korzystania i rozporządzania nieruchomości, że godzą jednocześnie w istotę prawa własności określoną w art. 140 k.c. Po drugie, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Po drugie, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 ust. 3a ustawy p.o.ś. w związku z art. 135 ust. 2 tejże ustawy i art. 140 k.c. z powodu ich błędnej wykładni. Także chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący niezastosowania w tej sprawie przez Sąd I instancji art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że chociaż prawo własności jest konstytucyjnie chronione to nie jest jednak prawem absolutnym. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 140 k.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy (nieruchomości) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gosodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ponadto w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Oznacza to, że prawo własności doznaje ograniczeń na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw. Jedną z nich jest ustawa p.o.ś., która upoważnia do tworzenia obszarów ograniczonego użytkowania m.in. wokół lotnisk, mających na celu ograniczenie sposobów korzystania ze środowiska (nieruchomości). Natomiast przepis art. 135 ust. 1 ustawy p.o.ś. stanowi, że jeżeli z przeglądu ekologicznego albo oceny oddziaływania na środowisko albo z analizy porealizacyjnej wynika, że pomimo zastosowania dostępnych rozwiazań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla obiektów, do których zostały zaliczone m.in. lotniska, tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Powyższy obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy – zgodnie z art. 135 ust. 2 ustawy p.o.ś. – sejmik województwa w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 135 ust. 3a ustawy p.o.ś. powyższy organ w tej uchwale musi określić granice ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne budynków oraz sposób korzystania z terenów, wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Dlatego też ocena zaskarżonego aktu prawa miejscowego dokonana przez Sąd I instancji w tym § 5 pkt 1 (w strefie Z1) tejże uchwały jest prawidłowa, także w zakresie dotyczącym jego zgodności z Konstytucją, tj. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Należy bowiem podkreślić, że w tej sprawie utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania było zasadne z powodu braku możliowści ograniczenia negatywnego oddziaływania danego przedsięwzięcia do granic nieruchomości, na której ma być ono realizowane. Ponadto Europejska Konwencja Praw Człowieka zobowiązuje organy państwowe do podejmowania działań w celu zapewnienia poszanowania życia prywatnego oraz właściwej równowagi pomiędzy interesami jednostki a społeczności jako całości. Jednak nawet przepisy powyższej Konwencji, czy też wyroki Trybunału nie wykluczają ingerencji władz państwowych w strefę ochrony środowiska w interesie publicznym. Dlatego też Trybunał wielokrotnie stanowił, że państwa powinny ograniczać ingerencję w miarę możliwości do minimum, poszukiwać alternatywnych rozwiązań i starać się osiągnąć cele w sposób najmniej dolegliwy z punktu widzenia praw człowieka (np. orzeczenie z dnia 2 października 2001 r. w sprawie Hatton i inni przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 36022/97). Ponadto każdy projekt powinien być poprzedzony właściwymi badaniami dla znalezienia najlepszego rozwiazania pozwalającego zachować równowagę interesów (orzeczenie ETPC z dnia 2 listopada 2006 r., w sprawie Giacomelli przeciwko Włochom, skarga nr 59909/00). Dlatego też nawet w sytuacji pozytywnych obowiązków wynikających z art. 8 Konwencji (prawo do poszanowania życia prywatnego) przy poszukiwaniu wymaganej równowagi istotne znaczenie mogą mieć cele wymienione w art. 8 ust. 2 Konwencji (bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochrona porządku i zapobieganie przestępstwom, ochrona zdrowia i moralności, ochrona praw i wolności innych osób – orzeczenie ETPC z dnia 21 lutego 1990 r. w sprawie Powell and Rayner przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 9310/81). Z tych względów Trybunał stoi na stanowisku, że w razie pojawienia się skomplikowanych kwestii związanych z ochroną środowiska, tryb podejmowania decyzji przez państwo powinien obejmować odpowiednie badania i studia umożliwiające stwerdzenie i ocenę we właściwym okresie potencjalnych ujemnych skutków określonych działań na środowisko i prawa jednostki oraz zachowanie właściwej równowagi konkurujących interesów. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie warunki te zostały spełnione. Z akt sprawy wynika bowiem, a w szczególności ze sporządzonego przeglądu ekologicznego, że oddziaływanie lotniska powoduje, że nie są dotrzymane standardy jakości środowiska w zakresie dopuszczalnego średniego, długotrwałego poziomu hałasu zarówno w porze dziennej jak i nocnej oraz ekspozycyjnych poziomów hałasu do pojedynczych operacji lotniczych (w porze nocnej) pomimo wprowadzenia rozwiązań organizacyjnych i technicznych ograniczających emisje hałasu i jego skutki. Z tego względu niezbędne było ustanowienie na terenach, na których w różnym stopniu występują przekroczenia norm hałasu, środka prawnego w postaci obszaru ograniczonego użytkowania, którego podstawowym celem jest ograniczenie negatywnego wpływu działalności lotniska na środowisko, w tym na zamieszkujące obszar jednostki, m.in. poprzez zwiększone wymogi techniczne dotyczące budynków położonych w tym obszarze. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że to do kompetencji sądów powszechnych w postępowaniu cywilnym należy ocena, działalność którego podmiotu spowodowała wprowadzenie ograniczeń w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania. Będzie on obowiązany do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości (art. 136 ust. 2 w związku z art. 129 ustawy p.o.ś.). Kwestia dotycząca ustalenia takiego podmiotu wiąże się z ustaleniem legitymacji biernej w postępowaniu cywilym i stąd nie należy do sfery podlegającej regulacji w drodze aktu prawa miejscowego, mającego upoważnienie jedynie do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania na podstawie art. 135 ust. 1 i 2 ustawy p.o.ś. Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z orzeczeniem Sądu Najwyższego, ci z właścicieli przylotniskowych działek, którzy nie mogli skorzystać z regulacji ustawy p.o.ś. mogą również wystąpić na drogę sądową, powołując się na Kodeks cywilny (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II CSK 367/08, niepubl.). Dlatego też ograniczenia wprowadzone w § 5 pkt 1 przedmiotowej uchwały Sejmiku Województwa Mazowieckiego nie stanowią naruszenia zasady proporcjonalności w zakresie w którym naruszałyby istotę prawa własności określoną przepisem art. 140 k.c. Ponadto należy podkreślić, że nawet dyspozycja art. 31 ust. 3 Konstytucjiu RP dopuszcza ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw jeżeli jest to ustanowione w ustawie i jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony środowiska – tak jak w tej sprawie – i jeżeli nie narusza istoty wolności i praw, biorąc pod uwagę także dyspozycję unormowania z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Należy również zaznaczyć, że ograniczenia dotyczące użytkowania danego obszaru wokół lotniska występowały już w poprzednim akcie prawa miejscowego, tj. rozporządzeniu Wojewody Mazowieckiego nr 50 z dnia 7 sierpnia 2007 r. w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie, który to akt poddany był kontroli w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2463/07 oddalającego skargę na to rozporządzenie Wojewody, a następnie NSA w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1346/08 oddalił skargę kasacyjną. W tym zakresie skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela w pełni ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku, która jest aktualna także w obecnym stanie prawnym. Ponadto należy zaznaczyć, że również w stanie prawnym w którym obowiązywała jeszcze ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. Nr 3, poz. 6, a następnie tekst jednolity Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) art. 71 ust. 2 i 3 w związku z art. 49 ust. 2 tejże ustawy wprowadzał instytucję prawną strefy ochronnej wokół tego rodzaju lotnisk jako obszaru specjalnego o chrakterze ekologicznym w obrębie którego obowiązuje specjalny reźim prawny (J. Stelmasiak, Instytucja strefy ochronnej jako prawny środek ochrony środowiska, Lublin 1986). Także de lege lata koncepcja i konstrukcja prawna obszaru ograniczonego użytkowania jest zaliczana do obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym (J. Stelmasiak, Instytucja obszaru specjalnego w materialnym prawie administracyjnym na przykładie obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym /w:/ System Prawa Administracyjnego, tom 7, rozdz. XII, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 651-682). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 ustawy p.p.s.a.