VIII SA/Wa 1109/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1.1. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2011 r. ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej: "skarżący"), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. (dalej: "organ I instancji" lub "Prezydent R.") z [...] sierpnia 2011 r. w punkcie drugim, dotyczącym odmowy zwolnienia skarżącego z odpłatności, o której mowa w punkcie pierwszym. SKO orzekło nadto, że "w pozostałej części zaskarżona decyzja pozostaje bez zmian", tj. w części dotyczącej ustalenia skarżącemu odpłatności w kwocie [...] zł za pobyt jego babki (W. K.) w Domu Pomocy Społecznej w R. (dalej: "dom pomocy" lub "DPS") w okresie od [...] marca 2007 r. do [...] kwietnia 2009 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO powołało między innymi przepisy art. 61 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i przytoczył ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Przywołał treść art. 60 ust. 1 – 2 i art. 61 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 2b u.p.s. Powtórzył za organem I instancji, że W. K. przebywała w DPS w okresie od [...] marca 2007 r. do [...] kwietnia 2009 r., a wnoszona przez nią opłata nie pokrywała całości kosztów utrzymania. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., zobowiązani do ponoszenia odpłatności za pobyt W. K. w DPS są w pierwszej kolejności jej synowie, tj.: A. K. i M. K., a w następnej kolejności wnuki, tj.: J. K. (skarżący), M. K., Ł. K., I. Z., M. K., A. K. i K. K.. Kryterium dochodowe, określone w art. 62 ust. 2 u.p.s., kwalifikujące do ponoszenia odpłatności, spełniają wyłącznie: skarżący oraz A. K., Ł. K., M. K. i I. Z.. Spośród tychże osób wyłącznie skarżący nie został zwolniony z obowiązku jej ponoszenia. Dochód skarżącego w okresie od marca 2007 r. do kwietnia 2009 r. przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, czyli kwotę [...]zł. Dlatego też organ I instancji był zobligowany do ustalenia skarżącemu opłat, które zdaniem SKO zostały prawidłowo obliczone, z uwzględnieniem zwolnienia od tej opłaty przyznanemu A. K.. Organ odwoławczy wskazał, że złożony przez skarżącego [...] grudnia 2008 r. wniosek o zwolnienie go z odpłatności za pobyt babki w DPS został rozpoznany odmownie, gdyż przedstawione przez niego rachunki za remont domu w P. (gmina J.) wystawione były na jego rodziców, a ponadto stanowiły przesłankę do zwolnienia A. K. z odpłatności za pobyt matki w DPS. Jednocześnie SKO zwróciło uwagę, że organ I instancji zamiast wydania stosownej decyzji w tym zakresie, sprawę załatwiał pismami. Dopiero [...] sierpnia 2011 r. w zaskarżonej decyzji orzekł o odmowie zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności. Tymczasem obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do DPS powinien wynikać z decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS. Dopiero zaś po uprawomocnienie się takiej decyzji może być rozpoznawany wniosek o zwolnienie danej osoby z obowiązku ponoszenia ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s. Wówczas może być wydana stosowne decyzja w tej sprawie. SKO powołało się jednocześnie na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z 1 kwietnia 2009 r., II SA/Łd 882/08; wyrok WSA w Warszawie z 19 stycznia 2011 r., VIII SA/Wa 801/10), z których wynika, że dopóki w sposób ostateczny nie zostanie ustalona kwota odpłatności za pobyt w DPS, pozostaje otwarta kwestia zwolnienia zobowiązanego z tego obowiązku. A zatem postępowanie w rozpoznawanej sprawie winno dotyczyć tylko ustalenia wysokości opłaty za pobyt w DPS należnej od skarżącego, a nie kwestii zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt jego babki w tej placówce. Uwzględniając powyższe, SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej odmowy zwolnienia skarżącego z odpłatności za pobyt babki w DPS wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem SKO, wskazane uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego zaskarżoną decyzję w tej części należało uchylić. Natomiast w części dotyczącej ustalenia odpłatności, SKO oceniło decyzję Prezydenta R. jako odpowiadającą prawu i postanowił pozostawić ją bez zmian. 1.3. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do ingerencji w rodzinne spory majątkowe. Darowizna dokonana przez babkę skarżącego na rzecz jej syna M. K. pozostaje zatem bez znaczenia dla sprawy. Majątek W. K. wymieniony w odwołaniu nie jest zaś dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s. Ustalenie odpłatności za pobyt osoby w DPS zależne jest "wyłącznie" od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej do ponoszenia tej odpłatności, a więc od wysokości uzyskiwanych dochodów. W przypadku skarżącego dochody te zostały jednoznacznie określone przez pracodawcę w dołączonych do akt sprawy zaświadczeniach o zarobkach za lata 2007 – 2009. Natomiast sytuacja rodzinna, zdrowotna, bądź ewentualne wydatki i obciążenia lub inne zdarzenia mające wpływ na sytuację finansową osoby zobowiązane, mogą mieć znaczenie przy rozpoznawaniu wniosku o zwolnienie z tej odpłatności. Kwestia ewentualnego zwolnienia skarżącego z obowiązku partycypowania w kosztach pobytu babki w tej placówce może być zatem rozpatrzona po ustaleniu ostateczną decyzją wysokości takiej opłaty. 2. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] listopada 2011 r. wniósł zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, występując o jej uchylenie w części dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt babki w DPS na kwotę [...] zł i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi postawił zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenie przepisów: 1) prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów, oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, zaniechanie objęcia oceną dowodów z zeznań świadków A. K. i K. K. na okoliczność ustalenia innych źródeł dochodu W. K. oraz posiadanych przez nią zasobów majątkowych pozwalających na uregulowanie w pierwszej kolejności należności z tytułu jej pobytu w DPS; zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. K., a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia wnikliwej analizy sytuacji dochodowej W. K., zaniechanie wszechstronnego zbadania sytuacji dochodowej i materialnej skarżącego, nie uwzględnienie ponoszonych przez skarżącego miesięcznych wydatków i zobowiązań finansowych wynikających z pisma z [...] czerwca 2011 r., nie objęcie oceną przeprowadzonego w lipcu 2011 r. wywiadu środowiskowego, w konsekwencji bezpodstawne ustalenie zobowiązania skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt babki w DPS ; 2) art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, a także bezpodstawne uznanie, że W. K. nie jest osoba zobowiązaną ponad uiszczona kwotę, do wniesienia odpłatności do pełnego kosztu jej utrzymania w DPS, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do wnoszenia opłat za pobyt w DPS jest mieszkaniec tego domu; 3) art. 8 ust. 3 u.p.s. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu i niewłaściwe uznanie, że posiadanie zasobów majątkowych i oszczędności przez W. K. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i ocenę jej zobowiązania do uregulowania należności za pobyt w DPS; 4) pominiecie przez organ I instancji wskazówek SKO wyrażonych w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2011 r. ([...]) dotyczących konieczności ustalenia sytuacji dochodowej W. K., w szczególności odstąpienie od obowiązku wyjaśnienia, czy W. K. posiadała środki finansowe pozwalające na uregulowanie przez nią w pierwszej kolejności jej należności z tytułu jej pobytu w DPS pomimo jej wielokrotnych deklaracji o możliwości uregulowania zobowiązań na rzecz MOPS w R. w rozłożeniu na raty; 5) art. 64 u.p.s. poprzez przekroczenie zasady swobodnego uznania administracyjnego i zaniechanie zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty za pobyt W. K. w DPS, pomimo złożenia przez niego odpowiedniego wniosku i wyczerpującego udokumentowania swojej sytuacji rodzinnej, dochodowej, wysokości miesięcznych wydatków oraz wykazania posiadanych obciążeń kredytowych na rzecz banku z tytułu poniesienia kosztów remontu domu rodzinnego, w którym obecnie przebywa W. K.; 6) naruszenie zasady równego traktowania obywateli w takiej samej sytuacji faktycznej poprzez zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS W. K. innych członków jej rodziny, tj. I. Z. i Ł. K., pomimo iż osoby te przekraczały kryterium dochodowe; 7) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w zakresie odmowy dopuszczenia przez organ administracyjny dowodów wskazanych przez skarżącego w postaci zeznań świadków A. K. oraz K. K. na okoliczność ustalenia sytuacji finansowej skarżącego, wysokości ponoszonych przez niego miesięcznych wydatków oraz zobowiązań kredytowych z tytułu poniesienia kosztów modernizacji i remontu domu rodzinnego pomimo tego, iż zawnioskowane dowody miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zmierzały do jej wyjaśnienia; 8) dowolną ocenę zebranych w sprawie dowodów w postaci dokumentacji kredytowej i przedłożonych rachunków poprzez odmowę ich uwzględnienia jako wydatków skarżącego poniesionych na remont domu, pomimo złożonych wyjaśnień, że rachunki te nie mogły być wystawione na skarżącego z uwagi na to, że formalnie nie był on właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w miejscowości P.. 3. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Powtórzył argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji z [...] października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 5.1. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 – 2 i § 2 k.p.a. w związku z przepisami art. 15, a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. SKO w sposób wadliwy zredagowało osnowę swego rozstrzygnięcia. Świadczy o tym fakt, że uchylając w części decyzję (pkt 2) Prezydenta R., nie orzekło co do istoty sprawy, nie umorzyło w uchylonej części postępowania, a także nie przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie orzekło nadto o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (pkt 1), tj. zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tylko stwierdziło, że "w pozostałej części zaskarżona decyzja pozostaje bez zmian". SKO nie dokonało nadto stosownych ustaleń faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Uchybienia powyższe są w ocenie Sądu na tyle istotne, że należy w całości wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. 5.2. Lektura osnowy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na wadliwe odkodowanie przez organ odwoławczy istoty przepisów art. 138 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. Racjonalny ustawodawca dokonując nowelizacji tych przepisów postanowił usprawnić sposób prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez nałożenie na organy odwoławcze obowiązku merytorycznego rozstrzygania spraw. Czy to poprzez obowiązek działania reformatoryjnego, czy też w przypadku decyzji kasacyjnej, poprzez wskazywanie konkretnych okoliczności, które organy powinny wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rola organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym jest przy tym inna od roli sądu administracyjnego. Organ odwoławczy może bowiem rozstrzygać sprawę co do istoty (w tym reformatoryjnie), a takich kompetencji (reformatoryjnych) nie posiada sąd administracyjny, który dokonuje wyłącznie oceny legalności zaskarżonego aktu (poza innymi możliwościami wskazanymi w art. 3 u.p.p.s.a.). Organ odwoławczy, w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, obowiązany jest dokonać we własnym zakresie stosownych ustaleń faktycznych. SKO w sprawie niniejszej dokonało zaś tylko oceny decyzji organu I instancji. Przedstawiło przebieg postępowania i ustalenia faktyczne organu I instancji. Przytoczyło przepisy materialnoprawne znajdujące zastosowanie w sprawie. Jednak nie dokonało stosownych ustaleń faktycznych we własnym zakresie. Także z tej przyczyny Sąd uznał zaskarżoną decyzję za wadliwą, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie ustaleń faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy. 5.3. Oceniając decyzję organu I instancji SKO nie dostrzegło nadto jej wadliwości odnośnie ustaleń faktycznych. Zarówno co do wysokości dochodów osiąganych przez skarżącego, jak i co do dochodów osiąganych przez W. K.. Prezydent R. nie zauważył różnic wynikających z treści zaświadczeń o dochodach skarżącego (z uwagi na fakt, że akta administracyjne nie zostały ponumerowane, Sąd pozbawiony został możliwości wskazania stosownych numerów kart). Dokonując stosownych ustaleń faktycznych obowiązkiem organu jest wskazanie, którym dowodom dał wiarę, a którym odmówił wiarygodności. Organy nie wyjaśniły zaś, które zaświadczenia o dochodach skarżącego stanowiły podstawę ustaleń faktycznych w tym zakresie. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że posiadanie przez W. K. określonych składników majątkowych nie oznacza, iż osiąga ona z tego tytułu dochody, o których mowa w przepisach art. 8 u.p.s. Jednak takiej możliwości nie można wykluczyć. Dlatego też zasadne jest przeprowadzenie w ramach postępowania odwoławczego dowodów ze źródeł osobowych wskazywanych przez pełnomocnika skarżącego, na podstawie art. 136 k.p.a. SKO obowiązane będzie nadto ustalić, czy W. K. podejmowała działania zmierzające do wniesienia opłaty za swój pobyt w DPS w pełnej wysokości. Jeżeli babka skarżącego podejmowała stosowne działania celem poniesienia pełnej odpłatności za swój pobyt w DPS, to obowiązkiem SKO będzie wyjaśnić konsekwencje tych działań, mając na względzie przepisy art. 61 u.p.s. 5.4. Skoro sprawa w części dotyczącej zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt babki w DPS nie może być rozstrzygana przed wydaniem ostatecznej decyzji ustalającej odpłatność, to w tej części sprawa rozstrzygnięta kasacyjnie przez SKO powinna zostać przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 145 § 2 k.p.a. Przepis ten nie został powołany w osnowie i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie został nadto prawidłowo zastosowany, o czym mowa wyżej. 6. Z uwagi na powyższe uchybienia, Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się w sposób wiążący do zarzutów materialnoprawnych skargi. Za zbędne Sąd uznał także odnoszenie się do zarzutów procesowych skargi dotyczących odmowy zwolnienia skarżącego z obowiązku ponoszenia odpłatności. Zasadnie organ odwoławczy uznał bowiem, że w tym zakresie powinna zostać wydana odrębna decyzja, po wydaniu ostatecznej decyzji ustalającej odpłatność. Zarówno ze względu na charakter konstytutywny decyzji ustalającej odpłatność (dzień wymagalności należności), jak i z uwagi na konieczność dokonania stosownych ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy na dzień złożenia wniosku (wydania decyzji uznaniowej). Zdaniem Sądu, z uwagi na uchybienia organu odwoławczego, a także z uwagi na możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w ramach postępowania odwoławczego przez SKO lub Prezydenta R., zgodnie z art. 136 k.p.a., brak jest wystarczających podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1 i punkcie 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 u.p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż strona skarżąca reprezentowana była przed Sądem przez adwokata. Do zwróconych kosztów postępowania Sąd zaliczył [...] zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego i [...] zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej (pkt 3 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a., strona skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.