I OSK 578/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 384/12 w sprawie ze skargi M. D. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 384/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. D. stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] października 2010 r. nr [...]w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego w części dotyczącej M. D. (pkt 1) oraz stwierdził, że uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Zarząd Dzielnicy Mokotów miasta stołecznego Warszawy na podstawie § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) oraz § 24 ust. 1 i § 26 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937) podjął w dniu [...] października 2010 r. uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. M. D. została uwzględniona w załączniku nr 3 do niniejszej uchwały, zawierającym wykaz osób, których wnioski o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego zakwalifikowano odmownie (§ 2 uchwały). Organ wskazał że najemcą lokalu nr [...] przy ul. I. 47a w Warszawie był na podstawie przydziału nr 3/9 kwatery stałej – mieszkania służbowego z dnia 14 listopada 1962 r. F. P., ojciec wnioskodawczyni – M. D. Ww. lokal został zwrócony Miastu porozumieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. zawartym pomiędzy Komendantem Głównym Policji a m.st. Warszawa. F. P. zmarł 9 marca 2007 r. Pani M. D. według oświadczeń znajdujących się w aktach przedmiotowego lokalu jest wdową i nie ma żadnych osób bliskich oraz nie otrzymuje żadnych dochodów. Wywiad przeprowadzony przez właściwą miejscowo jednostkę terenową Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w dniu 7 grudnia 2009 r. potwierdził stałe zamieszkiwanie zainteresowanej z ojcem, aż do dnia jego śmierci. Pani D. od miesiąca lutego 2010 r. nie pojawiła się w tutejszym Wydziale, mimo iż została zobowiązana podczas swojej wizyty w Urzędzie do uzupełnienia dokumentów, jednak do dnia dzisiejszego nie zastosowała się do powyższego. Istotny jest jednak fakt, iż w dniu 31 sierpnia 2010 r. do tutejszego Wydziału wpłynął wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkaniowego z zasobów Dzielnicy Mokotów L. J. z żoną i trojgiem dzieci. Ww. jako adres zamieszkania podali lokal nr [...] przy ul. I. 47a w Warszawie i dołączyli umowę najmu zawartą z Panią D. na przedmiotowy lokal. Pani D. podnajęła bez zgody Miasta ww. lokal (według zawartej umowy) od 15 grudnia 2009 r. na okres jednego roku. Za podnajem Państwo Jarosz mają płacić Pani D. 1100 zł miesięcznie. Państwo Jarosz motywując swój wniosek, podnieśli, iż od 14 grudnia 2010 r. nie będą mieli zabezpieczonych potrzeb mieszkaniowych. Wobec powyższego brak jest możliwości wynajęcia na rzecz Pani D. przedmiotowego lokalu. M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niniejszą uchwałę w części, w której uchwała ta jej dotyczy, żądając stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie względnie o oddalenie, argumentując, iż wniosek skarżącej inicjujący sprawę był niekompletny i nie został przez nią uzupełniony we wskazanym przez organ zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd stwierdził, że wniosek Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy o odrzucenie skargi jest chybiony, bowiem uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie 7 sędziów w dniu 21 lipca 2008 r. w sprawie sygn. akt I OPS 4/08 (wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronach internetowych NSA) przesądziła zagadnienie dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej jako sposobu kontroli uchwał podjętych w sprawach zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Sąd wskazał, że wojewódzkie sądy administracyjne są właściwe do rozpatrywania uchwał w powyższym zakresie, a także w zakresie wniosków kierowanych do gminy o wstąpienie w stosunek najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy na zasadzie art. 671 k.c. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała nie wyjaśnia wielu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnień. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest jednoznacznego ustalenia przez organ, czy skarżąca stara się o tzw. przydział lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, wskazując konkretny lokal nr [...] przy ul. I. 47a w Warszawie, czy też wnosi o przyznanie przez Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy okoliczności prawnej, iż skarżąca wstąpiła w stosunek najmu tego lokalu na zasadzie art. 691 k.c. Sąd podkreślił, iż spełnienie przesłanek określonych w art. 691 k.c. skutkuje wstąpieniem z mocy prawa w stosunek najmu lokalu z chwilą śmierci poprzedniego najemcy. Zatem osoba zainteresowana może, wedle własnego uznania starać się o potwierdzenie swojego prawa (wstąpienia w stosunek najmu lokalu) przez Zarząd Dzielnicy w drodze stosownej uchwały i w ten sposób stać się najemcą przedmiotowego lokalu, bądź w drodze postępowania sądowego dochodzić ustalenia swojego prawa (powództwo o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu lokalu). Pozytywna uchwała właściwego organu gminy w powyższym przedmiocie jaki i wyrok ustalający wstąpienie w stosunek najmu są w praktyce podstawą do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu przez zainteresowanego. Zdaniem Sądu należy rozważyć, czy przydział administracyjny przedmiotowego lokalu na rzecz ojca skarżącej dokonany przez organ dysponujący lokalem stanowił podstawę do zawarcia najmu przedmiotowego lokalu i czy w związku z zawartą umową najmu ojciec skarżącej posiadał status najemcy lokalu nr [...] przy ul. I. 47a w Warszawie. Rozważyć należy także jakie znaczenie dla powyższych praw skarżącej do przedmiotowego lokalu ma okoliczność zwrócenia tego lokalu gminie – m.st. Warszawie przez Komendanta Głównego Policji porozumieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r. Jeżeli istotnie skarżąca wstąpiła w stosunek najmu przedmiotowego lokalu w trybie art. 691 k.c., to późniejsze podnajmowanie bez wiedzy właściciela (m.st. Warszawy – Zarządu Dzielnicy Mokotów) tego lokalu mogłoby stanowić podstawę do rozwiązania umowy najmu z winy najemczyni, a nie przesłankę do odmowy zakwalifikowania i umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W przeciwnej sytuacji, gdyby skarżąca w stosunek najmu przedmiotowego lokalu w trybie art. 691 k.c. nie wstąpiła, to otwiera się jej prawo określone w § 31 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 183 § 2 pkt 1 i art. 1 i 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie odrzuceniu skargi i rozpoznaniu sprawy, w której droga sądowa jest niedopuszczalna, w związku z czym zachodzi nieważność postępowania; Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu, zarzucono także: 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało, istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i zarzucenie uchybienia przez organ treści art. 6 i 7 k.p.a., w sprawie, w której przepisy k.p.a. nie mają zastosowania oraz przypisanie niewłaściwego zastosowania przepisu § 31 uchwały nr LVI 11/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 i z 2011 r. Nr 116, poz. 3676), b) art. 151 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanej w pkt 2 błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego oraz k.p.a.; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania treści art. 6 i 7 k.p.a., w sprawie, w której przepisy k.p.a. nie mają zastosowania, w związku z tym, że zakres obowiązywania k.p.a. określa art. 1 k.p.a. i nie należą do tego uchwały organów podejmowane na podstawie Uchwały. b) pozbawione podstaw zarzucenie organowi niewłaściwego zastosowania przepisu § 31 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 i z 2011 r. Nr 116, poz. 3676), podczas gdy, przepis ten ze względu na swoje brzmienie dopuszcza uznaniowe stosowanie go przez Zarząd Dzielnicy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut skargi kasacyjnej w zakresie braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zasadny. Wskazać należy, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m.st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która –jako prawo miejscowe – określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie obiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem zatem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wnioski M. D., kierowane do władz Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy nie dotyczyły bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a treścią ich było uregulowanie na rzecz wnioskodawczyni tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] w budynku przy ul. I. 45a, w którym zainteresowana zamieszkała jako członek rodziny zmarłego najemcy (córka), za zgodą wynajmującego i nadal w tym lokalu, choć bez tytułu prawnego, mieszka. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że – z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego. Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/10), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych – (cyt.) "(...) nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu (»umowa najmu może być zawarta«). To że uchwała w § 16 ust. 1 (w rozpatrywanym przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 (w rozpatrywanej sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad". Podzielając powyższe stanowisko, skład orzekający w analizowanej sprawie zwraca ponadto uwagę na fakt, że wyżej przedstawione rozumienie treści § 31 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie może być w żadnym stopniu uznane za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. W wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. (sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58) badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 k.c. (w jego obecnej wersji), Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki a tym bardziej, przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób. Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej przepis § 31 ust. 1 omawianej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 k.c., który po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy. Omawiana zatem regulacja prawna, przewidziana w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu. Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Dotyczy to zarówno wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście (§ 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały). Reasumując, w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu. Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. Wobec normy art. 199 w zw. z art. 207 ww. ustawy brak było podstaw do orzekania o zwrocie kosztów postępowania sądowego.