II GSK 1044/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2482/11 w sprawie ze skargi K. Spółki z o.o. w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od K. Spółki z o.o. w C. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2482/11, wydanym w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym: K. Sp. z o.o. z siedzibą w C., zwana dalej "spółką", została powiadomiona przez Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) o możliwości uzyskania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. W dniu 14 stycznia 2011 r. spółka złożyła wniosek za miesiąc grudzień 2010 r., w dniu 17 lutego 2011 r. za miesiąc styczeń, a w dniu 17 marca 2011 r. za miesiąc luty, stosownie do przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 8, poz. 43 ze zm.). W myśl tego przepisu, pracodawca składa wniosek i informację w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczą. Powyższe rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 26c ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia: 1) szczegółowe warunki udzielania oraz tryb przekazywania miesięcznego dofinansowania, 2) terminy składania, wzory informacji i wniosku, o których mowa w ust. 1, oraz wykaz dokumentów załączanych do wniosku, 3) wymogi, jakie muszą spełniać pracodawcy, przekazując dokumenty w formie elektronicznej przez teletransmisję danych - uwzględniając potrzebę zapewnienia zgodności z warunkami dopuszczalności pomocy publicznej na zatrudnianie, określonymi w przepisach prawa Unii Europejskiej, zapewnienia jednolitych warunków niezbędnych do prawidłowego przekazywania dokumentów oraz określenia zakresu danych niezbędnych do udzielenia pomocy, a także racjonalnego gospodarowania środkami Funduszu. Stosownie do § 2 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia, w przypadku pracodawców wykonujących działalność gospodarczą dofinansowanie stanowi pomoc publiczną udzielaną zgodnie z rozdziałem I, art. 41 i rozdziałem III rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych); Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, str. 3), w zakresie dotyczącym pomocy w formie subsydiów płacowych na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych. W załączniku nr 2 do rozporządzenia określono wzór wniosku o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, wymagający m.in. złożenia przez wnioskodawcę oświadczenie, iż nie jest przedsiębiorcą znajdującym się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej, stosownie do pkt. 9 i 10 Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw (Dz. Urz. UE C 244 z 1 października 2004 r., str. 2, ze zm.) oraz art. 1 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych). W trakcie postępowania spółka poinformowała o postanowieniu Sądu Rejonowego w B. z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt VI GU 34/09, orzekającym ogłoszenie upadłości spółki z możliwością zawarcia układu. W ocenie spółki objęcie jej postępowaniem układowym nie jest równoznaczne z przymiotem bycia "przedsiębiorstwem zagrożonym" w rozumienie przepisów Unii Europejskiej. Ostateczną decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON, odmawiającą spółce przyznania wnioskowanego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Jak wskazał organ odwoławczy, podstawę materialnoprawną dla odmowy uwzględnienia wniosku spółki stanowią: art. 48a ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.). Zgodnie z art. 48a ust. 2 omawianej ustawy, środki Funduszu, przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych); (Dz. Urz. WE L 214 z 9 sierpnia 2008 r., str. 3). W myśl art. 48a ust. 3 ustawy, pomoc ze środków Funduszu nie może zostać udzielona lub wypłacona pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą: 1) znajdującemu się w trudnej sytuacji ekonomicznej według kryteriów określonych w przepisach prawa Unii Europejskiej dotyczących udzielania pomocy publicznej; 2) na którym ciąży obowiązek zwrotu pomocy, wynikający z wcześniejszych decyzji Komisji Europejskiej, uznających pomoc za niezgodną z prawem oraz ze wspólnym rynkiem; 3) jeżeli udzielenie pomocy w formie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia skutkowałoby przekroczeniem kwoty 10 mln euro rocznej pomocy na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych u tego pracodawcy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy, pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej może, na wniosek, otrzymać ze środków Funduszu zwrot kosztów: a) budowy lub rozbudowy obiektów i pomieszczeń zakładu, b) transportowych, c) administracyjnych. Według organu odwoławczego, w świetle przepisów Unii Europejskiej, spółka nie spełnia kryteriów dla ubiegania się o wnioskowaną pomoc publiczną, gdyż jest przedsiębiorstwem zagrożonym. Organ powołał pkt 15 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz.U.UE.L.2008.214.3). W myśl tego przepisu, pomoc przyznawana przedsiębiorstwom zagrożonym w rozumieniu Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw powinna być oceniana na podstawie tych wytycznych, aby uniknąć ich obchodzenia. Pomoc na rzecz tych przedsiębiorstw należy zatem wyłączyć z zakresu obowiązywania niniejszego rozporządzenia. Aby ograniczyć swoje obciążenie administracyjne, państwa członkowskie, przyznając MŚP (Małe, Średnie Przedsiębiorstwo) pomoc objętą niniejszym rozporządzeniem, powinny zastosować uproszczoną, w porównaniu z wytycznymi, definicję zagrożonego przedsiębiorstwa. Ponadto, dla celów niniejszego rozporządzenia MŚP, które działają krócej niż trzy lata, nie powinny być w tym okresie uważane za zagrożone, chyba że zgodnie z ustawodawstwem krajowym podlegają zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności. Zastosowane uproszczenia nie powinny wpływać na fakt kwalifikowania się tych MŚP do otrzymania na mocy przywołanych wytycznych pomocy nieobjętej niniejszym rozporządzeniem ani na fakt kwalifikowania się, na mocy niniejszego rozporządzenia, dużych przedsiębiorstw jako przedsiębiorstw zagrożonych, do których stosuje się pełną definicję zawartą w wytycznych. Zgodnie z art. 1 ust. 6 lit. c rozporządzenia Komisji Nr 800/2008, na co wskazał organ, rozporządzenie to nie ma zastosowania do pomocy dla zagrożonych przedsiębiorstw. Zważywszy na spełnienie przez spółkę kryterium małego przedsiębiorstwa, w świetle zał. I do rozporządzenia Komisji Nr 800/2008, przy ocenianiu jej sytuacji finansowej ma zastosowanie uproszczona definicja przedsiębiorstwa zagrożonego w rozumieniu tego rozporządzenia. W myśl art. 1 ust. 7 c wspomnianego rozporządzenia, dla celów ust. 6 lit. c), MŚP uważa się za zagrożone przedsiębiorstwo, jeżeli zgodnie z prawodawstwem krajowym podlega zbiorowemu postępowaniu w sprawie niewypłacalności. Powyższa sytuacja, zdaniem organu, ma miejsce w odniesieniu do spółki. Definicję "niewypłacalności" na gruncie prawa krajowego, jak wskazał organ, określa ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 ze zm.). W świetle art. 11 ust. 1 tej ustawy, dłużnika uważa się za niewypłacalnego, jeżeli nie wykonuje swoich wymagalnych zobowiązań pieniężnych. To zaś dotyczy spółki która, jak przyznała, nie reguluje swoich zobowiązań względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Urzędu Skarbowego. Według organu odwoławczego w kontekście spełnienia obowiązujących wymogów dla ubiegania się o wnioskowaną pomoc sytuacja ekonomiczna strony jest badana na dzień złożenia stosownego wniosku obejmującego dany miesiąc dofinansowania. Wskazuje na to przepis art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie jest zobowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu pomocy, wraz z wnioskiem o jej udzielenie, informacji dotyczących wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacji o otrzymanej pomocy publicznej, zawierających w szczególności wskazanie dnia i podstawy prawnej jej udzielenia, formy i przeznaczenia, albo oświadczenia o nieotrzymaniu pomocy. Zdaniem organu dla oceny spełnienia przez stronę wymaganych kryteriów dotyczących wnioskowanej pomocy jest dzień złożenia wniosku. Ewentualna poprawa sytuacji ekonomicznej strony po dniu złożenia wniosku nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organu. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, skargę tę uwzględnił, uchylając zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ograniczenie okresu w jakim zamyka się analiza sytuacji ekonomicznej pracodawcy, według dnia złożenia wniosku, jak to przyjęły organy, nie wynika ani z treści powoływanego przez organ art. 37 ust. 5 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, ani z art. 26a powołanej ustawy, który ogólnie stanowi w jakich wypadkach przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, ani z art. 48a ust. 3 ustawy. Natomiast z brzmienia przepisu art. 48a ust. 3 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym pomoc ze środków Funduszu nie może zostać "udzielona lub wypłacona" pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą, Sąd pierwszej instancji wywiódł, iż wspomniane kryterium sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy jest oceniane według stanu faktycznego z daty orzekania przez organ o takiej pomocy. Sąd pierwszej instancji wziął także pod uwagę brzmienie formularza wniosku pomocowego w części B punkt 6, w myśl którego: "Czy pomimo wystąpienia okoliczności wymienionych w pkt 5, wnioskodawca jest w stanie przezwyciężyć trudności z nich wynikające? Jeśli tak, to w jaki sposób?". Umieszczenie tego punktu w formularzu, stanowiącym załącznik do wniosku o przyznanie pomocy, wskazuje zdaniem Sądu pierwszej instancji na to, że organ dokonujący oceny sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy jest zobowiązany ocenić tę sytuację według stanu na dzień złożenia wniosku, ale również ocenić, na podstawie dokumentów i informacji przedstawionych przez wnioskodawcę, możliwość poprawy sytuacji finansowej wnioskodawcy w przyszłości, i dopiero na tej podstawie ustalić, czy przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej. W rezultacie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ uchybił obowiązkowi należytego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 3a ustawy o rehabilitacji) oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ rozpoznający sprawę nie zbadał bowiem sytuacji ekonomicznej spółki na dzień wydania decyzji, a przede wszystkim nie zanalizował dowodów złożonych przez nią przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. na okoliczność poprawy jej sytuacji i niespełniania już przez nią kryteriów zawartych w przepisach prawa do uznania jej za przedsiębiorstwo zagrożone, a to z uwagi m.in. na zakończenie postępowania upadłościowego z możliwością zawarcia układu, stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt VI GUp 11/09. Od powyższego wyroku Minister Pracy i Polityki Społecznej wywiódł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48a ust. 2 i 3 pkt 1 w związku z art. 26, 26a i 26d tej ustawy. Jak wywodzi skarga kasacyjna, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko organu, w świetle powyższych przepisów oraz przepisu art. 37 ust. 5 powołanej ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej organ bada sytuację finansową strony na dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy. W dacie złożenia wniosku o udzielenie pomocy spółka była przedsiębiorstwem zagrożonym w rozumieniu wspomnianych przepisów Unii Europejskiej. Na ten dzień nie wykonywała swoich zobowiązań prywatnoprawnych i publicznoprawnych, co w świetle przepisów art. 11 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze świadczy o niewypłacalności takiego przedsiębiorcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 48a ust. 2 i 3 pkt 1 w związku z art. 26, 26a i 26d ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisów art. 37 ust. 5 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej oraz przepisów art. 11 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. Istota sprawy sprowadza się do przesądzenia kwestii, jaki stan jest miarodajny dla oceny spełnienia przez przedsiębiorcę ustawowych wymagań dla ubiegania się o wspomnianą pomoc, w tym także w zakresie spełnienia przesłanki nie bycia przedsiębiorstwem zagrożonym, a mianowicie, czy jest to data wniosku, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji, czy też stan z daty podjęcia decyzji przez organ administracji publicznej, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji. Stanowisko organu zasługuje na aprobatę. Spółka, jako pracodawca niepełnosprawnych pracowników, po spełnieniu ustawowych wymogów, w tym m.in., że nie jest przedsiębiorstwem zagrożonym, mogła w świetle powołanych przepisów domagać się, co wymaga podkreślenia, comiesięcznych transz dopłat ze środków Funduszu na dofinansowanie wynagrodzenia omawianych pracowników. Na comiesięczny charakter tych środków wskazuje również tytuł rozporządzenia wykonawczego do omawianej ustawy, co odnosi się do wspomnianego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Zatem, zarówno względy logiki, jak i uwarunkowania gospodarcze, przemawiają za trafnością stanowiska organu, iż ubiegając się o dofinansowanie do wynagrodzenia niepełnosprawnych pracowników, w odniesieniu do ściśle określonego miesiąca, spółka obowiązana była za ten właśnie miesiąc wykazać spełnienie ustawowych wymów dla ubiegania się o wnioskowaną opłatę. Decydujący jest więc tutaj stan faktyczny z daty złożenia wniosku. Wprawdzie dopiero w dacie wydania decyzji organ dokona oceny wniosku, a w szczególności, czy w dacie jego złożenia zostały spełnione wymogi dla ubiegania się o wspomnianą pomoc za konkretny miesiąc, jednak zawsze dla takiej oceny, co wymaga podkreślenia, miarodajny jest stan faktyczny z daty złożenia wniosku, nie zaś w dacie wydania decyzji przez organ. W dacie złożenia wniosku o omawianą pomoc, jak to niewadliwie ustalił organ, zresztą na podstawie wyjaśnień spółki znajdujących oparcie w zebranym materiale dowodowym sprawy, spółka nie wykazała, aby nie była przedsiębiorcą zagrożonym. Nie sposób byłoby bowiem zasadnie twierdzić, a to na potrzeby spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji dla ubiegania się o pomoc publiczną, iż przedsiębiorca, który nie reguluje należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych znajduje się w dostatecznie dobrej sytuacji ekonomicznej. W każdym zaś razie w dacie złożenia wniosku o dofinansowanie nie było wobec spółki zakończone postępowanie upadłościowe prowadzone z możliwością zawarcia układu. W tym stanie w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie Sąd pierwszej instancji naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. Doszło więc do sytuacji wskazanej w art. 188 p.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, jako naruszający prawo materialne, i rozpoznał skargę. Nie dopatrując się zaś naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, o czym była już mowa, oddalił skargę spółki, jako nie zasługującą na uwzględnienie (art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.