II SA/Gl 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi I. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art.114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) skierowano obecnie skarżącą I. Z. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B przeprowadzane w Ośrodku Ruchu Drogowego, ze względu na fakt przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W decyzji tej oznaczono, iż strona zobowiązana jest poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Z kolei w dniu [...]r. Prezydent Miasta K., decyzją Nr [...], wydaną na podstawie art.. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a Prawa o ruchu drogowym, orzekł o cofnięciu skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, w związku z niepoddaniem się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b cytowanej ustawy. Wskutek wniesionego przez skarżącą odwołania od tej ostatnio wymienionej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...]., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na decyzję organu odwoławczego skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu, która to skarga została oddalona wyrokiem z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn.. akt IV SA/Gl 399/11. Wyrok ten nie jest prawomocny. W międzyczasie, wnioskiem z dnia [...]r., skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o uchylenie ostatecznej decyzji z dnia [...]r. w trybie art. 154 i nast. k.p.a. Wskazała, że w decyzji tej nieprawidłowo ustalono fakt przekroczenia przez nią limitu punktów karnych stwierdzając, iż uzyskała ich do dnia złożenia wniosku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w liczbie 26. Tymczasem na skutek odbytego przeszkolenia liczba punktów karnych w ewidencji powinna zostać zmniejszona do 20, a w konsekwencji nie było podstaw faktycznych do wydania decyzji o skierowaniu na badania kwalifikacyjne. Zwróciła uwagę, że odbycie szkolenia i zmniejszenie liczby punktów karnych miało miejsce jeszcze przed złożeniem wniosku przez Komendanta Policji. Zarzuciła nadto, że decyzja o skierowaniu na kontrolne badania kwalifikacyjne narusza prawo, a to art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Decyzja ta wydana została także z naruszeniem § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz. 1998 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA, wydanego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w art. 130 ust. 4 Prawa o ruchu drogowym. Stwierdziła też, że pomimo rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest możliwa eliminacja tej decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Rozpoznając wniosek skarżącej Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo tylko w przypadku decyzji uznaniowych. Decyzja, której uchylenia domaga się skarżąca jest decyzją związaną, co jednoznacznie wynika z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym i jako taka nie może być uchylona w trybie art. 155 k.p.a., co czyni bezprzedmiotowym analizowanie istnienia interesu społecznego lub ważnego interesu strony. Organ zaznaczył też, że rozstrzygnięcie, czy regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA jest regulacją wykraczającą poza ustawowe upoważnienie, należy do kompetencji sądu. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie może on znaleźć zastosowania do decyzji wydanej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym, bowiem nie jest to decyzja uznaniowa, kiedy przepis ten wskazuje enumeratywnie cztery przesłanki jego zastosowania i nie przewiduje, iż uchyleniem mogą być objęte jedynie decyzje uznaniowe. Zarzuciła tez naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 130 ust. 3 i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa o ruchu drogowym na skutek przyjęcia, iż mimo odbytego szkolenia przez skarżącą zachodzą przesłanki do skierowania na powtórny egzamin, a w konsekwencji przyjęcie, że uchylenie decyzji i jej zmiana zgodnie z wnioskiem doprowadziłoby do wydania decyzji niezgodnej z wiążącymi organ przepisami. W uzasadnieniu odwołania m.in. dokonano wykładni art. 155 k.p.a. w ten sposób, iż uznano, że weryfikacja ostatecznej decyzji w trybie tego przepisu jest uzależniona jedynie od spełnienia przesłanek w tym przepisie wymienionych. Jako wystarczające spełnienie przesłanki słusznego interesu strony, skarżąca wskazała na wadliwość decyzji z [...]r., która to wadliwość nie ma cech wadliwości kwalifikowanej. Na poparcie dopuszczalności zastosowania w takiej sytuacji trybu z art. 155 k.p.a. powołano się na wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1789/07. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że weryfikacja decyzji ostatecznych w oparciu o art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W tym trybie mogą być zmieniane lub uchylane jedynie decyzje konstytutywne nie dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 lub w art. 156 § 1 k.p.a., mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w art. 155 k.p.a. Organ zauważył, że jakkolwiek taka interpretacja nie wynika wprost z treści tego przepisu, jednak można ją wyprowadzić z całego systemu prawa administracyjnego. Organ powołał się przy tym na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ odwoławczy podzielił też pogląd, iż decyzja ostateczna, której uchylenia domaga się skarżąca ma charakter związany. Niezależnie od tego organ wywiódł, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka interesu społecznego, ani też ważnego interesu strony. W skardze do tut. Sądu skarżąca sformułowała podobne, jak w odwołaniu zarzuty. Dodatkowo zarzuciła orzekanie na podstawie niepełnego stanu faktycznego z pominięciem przede wszystkim okoliczności dotyczących udziału skarżącej w szkoleniu w warunkach ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustalenie w tak niepełnym stanie faktycznym, iż decyzją o której uchylenie wnioskowała, nie doszło do naruszenia uzasadnionego interesu strony. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącej wniosła jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej wnioski i argumenty mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Sąd przy rozpoznawaniu skargi nie jest jednak związany jej wnioskami, ani też wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią wymagająca rozstrzygnięcia była kwestia, czy przepis art. 155 k.p.a. znajdzie zastosowanie do wszystkich decyzji ostatecznych wydawanych w postępowaniu administracyjnym, czy też jedynie do niektórych z nich. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie kwestia ta nie jest postrzegana jednolicie. W ocenie składu orzekającego treść przepisu art. 155 k.p.a. w żaden sposób nie różnicuje decyzji, w stosunku do których znajdzie on zastosowanie. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wynika z tego przepisu, że zmiana decyzji ostatecznej możliwa jest, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Celem zatem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Należy też zwrócić uwagę, że w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Brak jest natomiast dostatecznych podstaw do przyjęcia, że w omawianym trybie nie mogą być weryfikowane tzw. decyzje związane. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn.. akt II OSK 1789/07. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a., należy do trybów nadzwyczajnych, które pozwalają zweryfikować taką decyzję. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie. Gdy decyzja dotknięta jest ciężkimi wadami, można stwierdzić jej nieważność, a gdy określone wady dotyczą postępowania, można zweryfikować decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym. Natomiast gdy wadliwości rozstrzygnięcia nie uzasadniają ani stwierdzenia nieważności decyzji, ani wznowienia postępowania, ocena tych wadliwości może być przedmiotem postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. W powołanym wyroku NSA stwierdził też, że za niewzruszalnością takiej decyzji nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie stwierdzenia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniałoby wszczęcie postępowania wznowieniowego albo postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli nie są to wady tego rodzaju, organ powinien rozstrzygnąć, czy ze względu na stwierdzone wadliwości (naruszenia prawa) interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za tym, by decyzja ostateczna podlegała uchyleniu lub zmianie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli została ona wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Przychylając się do powyższego stanowiska wskazać przyjdzie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z pominięciem dokonania ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki do weryfikacji decyzji ostatecznej, określone w art. 155 k.p.a. W świetle powyższych wywodów bez znaczenia pozostaje kwestia, jaki charakter ma decyzja, której uchylenia domagała się skarżąca. Rolą organów obydwu instancji było zatem zbadanie, czy strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, oraz czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W sprawie poza sporem musi pozostać spełnienie dwóch pierwszych z wymienionych przesłanek. Kwestią do rozstrzygnięcia jest natomiast istnienie, bądź brak istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wystarczy przy tym, że przynajmniej jeden z tych interesów przemawiać będzie za uchyleniem lub zmianą decyzji. Trudno zresztą w tym przypadku byłoby stwierdzić, że za uchyleniem decyzji nie przemawia interes strony. Istotne jest jednak dokonanie wyważenia obu wymienionych w omawianym przepisie interesów, a w razie sprzeczności tych interesów, przedłożenie jednego z nich nad drugi. Zanim jednak do takiego wyważenia dojdzie, niezbędne jest ustalenie, czy w ogóle zachodzi sprzeczność tych interesów. W ocenie Sądu, to właśnie w interesie społecznym leży, aby w obrocie prawnym nie pozostawały ostateczne decyzje, które są decyzjami prawnie wadliwymi. Oczywiście, wobec nadzwyczajnych trybów przewidzianych w art. 145 i art. 156 k.p.a., chodzi tu o decyzje, które są dotknięte innymi, aniżeli kwalifikowane, naruszeniami prawa. Reasumując, aby wydać prawidłową decyzję w trybie art. 155 k.p.a., należy również zbadać, czy poddana weryfikacji w tym trybie decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie brak było podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. Tych okoliczności organy nie wzięły pod uwagę. Co prawda organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wspomniał o braku możliwości oceny, czy przepis rozporządzenia wykracza poza delegację ustawową, to jednak nie to stało się zasadniczym powodem rozstrzygnięcia. Z kolei organ odwoławczy w istocie poprzestał na wykazywaniu, że żądany przez skarżącą tryb weryfikacji decyzji ostatecznej nie znajdzie zastosowania do decyzji wydanej na podstawie art.114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Dodatkowo wskazać przyjdzie, iż nie jest zrozumiałe twierdzenie organu odwoławczego, że uchylenie decyzji wydanej w oparciu o wyżej powołany przepis Prawa o ruchu drogowym pozostawałoby w sprzeczności z tym przepisem, a tym samym, że nie została spełniona przesłanka braku przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Wbrew twierdzeniom organu przepis ten nie "sprzeciwia się" w rozumieniu art. 155 k.p.a. uchyleniu decyzji. Prawidłowość zastosowania tego przepisu jest natomiast kwestią, która zgodnie z przedstawionymi wyżej rozważaniami, winna zostać zbadana w toku postępowania. Mając na uwadze powyższe, decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie (art. 210 p.p.s.a.). Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, a także z uwagi na motywy uchylenia kontrolowanych decyzji, Sąd nie odniósł się do dalej idących zarzutów skargi sprowadzających się do kwestionowania poprawności ostatecznej decyzji z dnia [...]r. Tą kwestią winny się bowiem zająć organy orzekające w ponownym postępowaniu przeprowadzonym z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.