I SA/Wa 1627/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. B. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego L. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił własne postanowienie z [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej rozpatrzenia skargi K. B. i H. A. na czynności egzekucyjne, polegające na odebraniu nieruchomości położonej w gminie S., obręb [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałej części – tj. części dotyczącej skargi L. B. - utrzymał postanowienie w mocy. Postanowienie Ministra Infrastruktury wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. - o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie, w celu budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], m.in. opisanej na wstępie nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wojewódzki pismem z [...] sierpnia 2009 r. skierował do L. B., K. B. i H. A. upomnienie nr [...] wzywające do wydania działki nr [...] o pow. [...] ha, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] września 2009 r. Wojewoda [...] wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym wskazał jako zobowiązanego L. B. Następnie postanowieniem z [...] września 2009 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r., wezwał L. B. do wykonania obowiązku wydania Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad działki nr [...], w terminie 4 dni od doręczenia postanowienia, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w postaci przymusowego odebrania nieruchomości. Wobec niewydania dobrowolnego działki nr [...] egzekutorzy, będący pracownikami urzędu wojewódzkiego, zastosowali w dniu [...] listopada 2009 r. środek egzekucyjny, polegający na przymusowym jej odebraniu. Pismem z [...] listopada 2009 r. L. B., K. B. i H. A. złożyli skargę na wykonane [...] listopada 2009 r. czynności egzekucyjne. Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 54 § 5 w zw. z art. 23 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm., dalej: "u.p.e.a") oraz art. 17 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oddalił powyższą skargę. W ocenie organu skarżący nie zakwestionowali żadnej czynności egzekucyjnej, która mogłaby podlegać zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. Wywody ich skargi dotyczyły zaś w istocie zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym, do oceny czego organ na tym etapie nie jest uprawniony. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że zgłaszane w tej skardze zastrzeżenia co do objęcia tytułem wykonawczym tylko jednej osoby mogą być rozpoznawane wyłącznie w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, stosownie do art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem L. B., K. B. i H. A. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] uchylił uprzednio wydane postanowienie z [...] lipca 2010 r. w części dotyczącej rozpatrzenia skargi wniesionej przez K. B. oraz H. A. i w tym zakresie umarzył postępowanie, natomiast w pozostałej części kwestionowane postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w sprawie zainicjowanej wnoszoną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargą na czynności egzekucyjne, kontrolą objęta może być wyłącznie prawidłowość takiej czynności, a nie działanie będące podstawą egzekucji. Postępowanie z tej skargi stanowi bowiem jedynie fragment postępowania egzekucyjnego, gdzie nie orzeka się, ani o zasadności wszczęcia tego postępowania, ani nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Tymczasem zarówno w skardze na czynności egzekucyjne, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. B. zakwestionował przede wszystkim zasadność i wymagalność obowiązku określonego w tytule wykonawczym, a nie konkretne działania wykonawcze organu egzekucyjnego czy egzekutora. Z tego względu skarga ta nie mogła być uwzględniona. Wskazując zaś na przyczyny uchylenia uprzednio wydanego w sprawie postanowienia w części dotyczącej skargi K. B. i H. A. oraz umorzenia w tym zakresie postępowania, Minister Infrastruktury wyjaśnił, że podmiotem legitymowanym do wniesienia tego rodzaju skargi jest wyłącznie zobowiązany. Zobowiązanym zaś w niniejszej sprawie był jedynie L. B., na którego wystawiony był tytuł wykonawczy, a nie wyżej wymienione. Na powyższe postanowienie L. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że pomimo unieważnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 548/10 postanowienia z [...] września 2009 r. o wezwaniu do wydania nieruchomości, nieprawidłowego wystawienia tytułu wykonawczego oraz braku doręczenia postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego – egzekucja polegająca na odebraniu przedmiotowej nieruchomości nastąpiła. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowany akt nie jest dotknięty jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu sprawy nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury sprawy, zakończonej wydanym przez niego w tym przedmiocie postanowieniem z [...] października 2010 r. nr [...], zainicjowanej skargą na czynności egzekucyjne. Było wiec to postanowienie wydane w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu takim, stosownie do art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm., dalej: "u.p.e.a") stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ww. ustawy nie stanowią inaczej. Stąd odpowiednie zastosowanie ma w nim większość zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a., jak też przepisy, których celem jest zabezpieczenie przed stronniczością pracowników organów administracji publicznej i organów, w tym art. 24 kodeksu. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonego postanowienia, stanowił w § 1 pkt 5, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przez decyzję, o której mowa w tym przepisie należy również rozumieć postanowienie wydawane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zważyć bowiem należy, że w postępowaniu takim jest to podstawowa forma rozstrzygania (por. art. 17 § 1 u.p.e.a.). Celem zaś tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma wszak ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22.02.2007 r. II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/3/61 wraz z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137). Nie budzi więc wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie, że ratio legis omawianego przepisu pozostaje także aktualne w sprawie, która kończy się postanowieniem podlegającym zaskarżeniu zażaleniem, czy jak w niniejszej sprawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie. Także bowiem przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej sprawy w sposób bezstronny. Zważyć przy tym należy, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to, użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 20.05.2010 r. I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31.03.2011 r. I OSK 799/10, Lex nr 1079832). Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno postanowienie z [...] lipca 2010 r., wydane przy pierwszym rozpoznaniu skargi na czynności egzekucyjne, jak i zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2011 r., wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury, pracownik organu - Dyrektor Departamentu Orzecznictwa S. J. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Infrastruktury, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego ministra. Wydanie zaś decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonego taką wadą postanowienia. Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami postępowania, czy też prawem materialnym i odnoszenie się w tym kontekście do sformułowanych w skardze zarzutów. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 212, poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej - który po zniesieniu Ministerstwa Infrastruktury, jest właściwym w sprawie na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. – w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Mirskiej (Dz.U. Nr 248, poz. 1494) - winien zastosować się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku, a zatem rozpatrzyć jeszcze raz sprawę objętą wnioskiem L. B., K. B. i H. A., tyle że bez udziału pracowników organu, którzy uprzednio brali udział w wydaniu postanowienia z [...] lipca 2010 r.