I OSK 799/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1987/09 w sprawie ze skargi J. P., K. P., Z. P., L. R., M. V., I. H., J. P.-K., E. Ś.-P. i L. Ś.-Z. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz J. P., K. P., Z. P., L. R., M. V., I. H., J. P.-K., E. Ś.-P. i L. Ś.-Z. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. o sygn. akt IV SA/Wa 1987/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. P., K. P., Z. P., L. R., M. V., I. H., J. P. – K., E. Ś. – P. i L. Ś.– Z. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 593 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], którą to decyzją umorzył w oparciu o art. 105 § 1 w związku z art. 107 § 1 kpa, wszczęte na wniosek L. R., K. P. i Z. P., postępowanie administracyjne, prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. Fabryka [...] "[...]" F.A. i G. P. – W., ul. [...]. W motywach decyzji Minister wskazał, że brak jest podstawy prawnej i faktycznej do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, wobec niewykazania przez wnioskodawców w sposób pełny i właściwy ich interesu prawnego do występowania z przedmiotowym wnioskiem, zwłaszcza w zakresie legitymacji prawnej, potwierdzającej prawo własności do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., K. P., Z. P., L. R., M. V., I. H., J. P. – K., E. Ś. – P. i L. Ś.– Z. wnieśli o uchylenie obu powyższych decyzji Ministra Gospodarki, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła rażącą obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 10 § 1 kpa, polegającą na pozbawieniu strony przysługującego jej prawa wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] sierpnia 1948 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa Fabryki [...] "[...]" F.A. i G. P. Spółki firmowej, a w konsekwencji – uniemożliwienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego; art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, polegającą na ponownym rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] września 2009 r. przez pracownika organu administracji publicznej, wydającego decyzję w I instancji, a tym samym podlegającego ex lege wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym, zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy; art. 28 kpa w związku z art. 9 kpa, polegającą na niepoinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w toczącym się postępowaniu, tj. wątpliwościach organu w zakresie legitymacji prawnej wnioskodawców, co w rezultacie doprowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego bez wezwania wnioskodawców do stosownego udokumentowania interesu prawnego; art. 75 kpa w związku z art. 78 § 1 kpa, polegającą na bezzasadnej odmowie dopuszczenia przez organ zawnioskowanego przez stronę dowodu z danych właściwego miejscowo urzędu skarbowego na okoliczność, czy Fabryka [...] "[...]" F.A. i G. P. Spółka firmowa prowadzi obecnie działalność gospodarczą, co ma decydujące znaczenie dla ustalenia interesu prawnego wnioskodawców w niniejszym postępowaniu; art. 105 § 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, polegającą na błędnym umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy stwierdzając brak legitymacji prawnej wnioskodawców do wszczęcia postępowania nieważnościowego, organ zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. Ponadto strona skarżąca zarzuciła organowi błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że pomimo zaprzestania prowadzenia przez Fabrykę [...] "[...]" F.A. i G. P. Spółkę firmową działalności gospodarczej wskutek przejęcia jej przez Państwo, byt prawny Spółki nie ustał, a tym samym – jako przedsiębiorca podlegający obowiązkowemu wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego – jest ona wyłącznie legitymowana do wszczęcia postępowania w trybie art. 156 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma załączony przez stronę skarżącą do skargi, dotychczas nieujawniony, odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy – [...] w Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. o dokonaniu wpisu w rejestrze handlowym [...], prowadzonym dla firmy pn. Fabryka [...] "[...]" F.A. i G. P. Spółka firmowa, z którego wynika, że Spółka została wykreślona z rejestru wobec nieprowadzenia przedsiębiorstwa. W świetle tej okoliczności, zmieniającej sytuację prawną skarżących, organ podniósł, iż rozważał możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odstąpił jednak od tego rozwiązania, gdyż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 5 lutego 2008 r. o sygn. akt I OSK 581/07, mogłoby ono zostać zastosowane jedynie w sytuacji, gdy organ uwzględniłby skargę w całości, czego nie mógłby uczynić w przedmiotowej sprawie. Minister Gospodarki wskazał także, że to nie na organie administracji ciąży obowiązek poszukiwania środków dowodowych, służących poparciu twierdzeń strony, iż posiada ona interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Dopiero po wykazaniu przez stronę jej interesu prawnego następuje kolejny etap postępowania, który obliguje organ do realizowania nałożonych na niego obowiązków, wynikających z art. 7 kpa – wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz art. 77 kpa – zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Organ, prowadząc postępowanie, zawiadamiał stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również na każdym etapie prowadzonego postępowania umożliwiał jej korzystanie z przysługującego prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z prawa tego strona wielokrotnie korzystała. Zdaniem Ministra, jeżeli wnioskodawca nie wykaże swego interesu prawnego w uzyskaniu rozstrzygnięcia żądanej treści, postępowanie w sprawie, wszczęte jego wnioskiem, nie może być prowadzone, a to wskazuje na istnienie podstawy do jego umorzenia. Przedstawienie dopiero na etapie skargi kluczowego dowodu pozwala uznać, iż skarżący są osobami legitymowanymi do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony. Nie można zatem organowi zarzucać, że podjął wadliwe rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, Minister wskazał, iż w sytuacji, gdy sprawa jest ponownie rozpatrywana przez ten sam organ, znajduje zastosowanie środek prawny, działający wyłącznie na zasadzie remonstrancji, a nie odwołania. Do obowiązku organu należy więc przeprowadzenie autokontroli wydanej przez siebie decyzji, a do tej oceny nie musi zawsze wyznaczać innego upoważnionego pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosując art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził bowiem, że w sprawie zachodzi podstawa wznowieniowa, skutkująca koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. Sąd zgodził się z Ministrem Gospodarki, iż w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma załączony przez stronę skarżącą, dopiero na etapie postępowania sądowego, a wcześniej nieujawniony i nieznany organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy – [...] w Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. o dokonaniu wpisu w rejestrze handlowym [...], prowadzonym dla firmy pn. Fabryka [...] "[...]" F.A. i G. P. Spółka firmowa, z którego wynika, że Spółka została wykreślona z rejestru wobec nieprowadzenia przedsiębiorstwa. Zdaniem WSA w Warszawie, pojawienie się na etapie postępowania sądowego kluczowego w sprawie dowodu, pozwalającego uznać, iż to nie Spółka (która na mocy postanowienia Sądu Powiatowego została wykreślona z rejestru już w dniu [...] czerwca 1952 r.), a skarżący są osobami legitymowanymi do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze stron, doprowadzić musiało do uwzględnienia skargi, wszak postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie musi zostać przeprowadzone ponownie przy udziale wszystkich stron postępowania, tj. właścicieli wykreślonej z rejestru Spółki oraz ich następców prawnych. Sąd, nie odnosząc się do zarzutów skargi, uznając kontrolę w tym względzie za aktualną dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym według poczynionych przezeń uwag, poprzestał na stwierdzonych uchybieniach i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił obie podjęte przez Ministra decyzje, zaś w oparciu o przepis art. 200 tej ustawy zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym zwrot uiszczonego wpisu sądowego (200 zł), opłat skarbowych za pełnomocnictwa (153 zł), a także postanowił o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego na podstawie przepisu art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Gospodarki, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzające się do błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, iż organ, wydając decyzję, uchybił procedurze, gdyż "nie przewidział", że po wydaniu zaskarżonej decyzji, już na etapie postępowania sądowego, strona skarżąca przedłoży kluczowy w sprawie dowód w postaci odpisu postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy – [...] w Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. o dokonaniu wpisu w rejestrze handlowym [...], prowadzonym dla firmy pn. Fabryka [...] "[...]" F.A. i G. P. Spółka firmowa, z którego wynika, że Spółka została wykreślona z rejestru wobec nieprowadzenia przedsiębiorstwa; naruszenie przepisu art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym przyjęciu, iż to organ przegrał sprawę pomimo tego, iż Sąd I instancji nie uwzględnił zarzutów skargi, stwierdzając z urzędu istnienie podstawy wznowieniowej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P., K. P., Z. P., L. R., M. V., I. H., J. P. – K., E. Ś. – P. i L. Ś. – Z. wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według obowiązujących przepisów, argumentując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy, zaś skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 176 w związku z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera uprawdopodobnienia istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowego. Z kolei zarzut naruszenia art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przede wszystkim nie został uzasadniony i również nie wskazano, jaki jest wpływ tego naruszenia na rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Jakkolwiek postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został połączony expressis verbis z zarzutem naruszenia innych przepisów, czy to materialnych, czy procesowych, które doprowadziły do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, to jednak brak tego rodzaju wskazania, w przypadku tej normy prawnej, nie pozbawia zarzutu jego formalnej prawidłowości, wszak treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bezpośrednio odwołuje się do podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, a więc regulacji zawartej w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Ta właściwość art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy takiej konstrukcji zarzutu, pozwala na merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku, zważywszy że Sąd I instancji uchylił obie podjęte w sprawie decyzje, wskazując na przesłankę wznowieniową, której to przesłanki w rzeczy samej dotyczy przedmiotowy zarzut. Rację ma Minister Gospodarki, twierdząc, że organ administracji publicznej za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjmuje stan faktyczny istniejący w dniu orzekania. Również Sąd, kontrolując legalność podjętych w sprawie decyzji, ocenia ich prawidłowość na dzień ich wydania. Nie może jednak budzić wątpliwości, że ocena Sądu musi być dokonana przy uwzględnieniu wszelkich dowodów i wszelkich okoliczności, które w sprawie wystąpiły i miały znaczenie prawne dla podjętych decyzji, w tym także okoliczności i dowodów, które – jako nowe i nieznane organowi, a istniejące w dniu wydania decyzji – wyszły na jaw już po jej wydaniu, lecz przed rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd. W niniejszej sprawie tym nowym dowodem, nieznanym organowi, a istniejącym w dniu wydania decyzji, jest odpis postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy – [...] w Warszawie z dnia [...] czerwca 1952 r. o dokonaniu wpisu w rejestrze handlowym [...], prowadzonym dla firmy pn. Fabryka [...] "[...]" F.A. i G. P. Spółka firmowa, z którego wynika, że Spółka została wykreślona z rejestru wobec nieprowadzenia przedsiębiorstwa. Istniejący w sprawie dowód jest nowym dowodem, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Stosownie do jego treści, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ma to tym większe znaczenie, że ujawniona przesłanka wznowieniowa nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż w zaistniałych okolicznościach organ winien zbadać interes prawny strony skarżącej pod kątem ujawnionego dowodu i procedować stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów. W takiej sytuacji Sąd I instancji w pełni zasadnie uchylił obie wydane w sprawie decyzje, a uwzględniając skargę, miał podstawy do zasądzenia kosztów postępowania sądowego, zgodnie z wnioskiem skarżących. Wobec zarzutów, jakie strona skarżąca podnosiła przed Sądem I instancji, godzi się także zwrócić uwagę Ministra Gospodarki, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 (publ. LEX nr 579940) stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Należy zatem a contrario przyjąć na podstawie rozważań zawartych w przedmiotowej uchwale, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa, w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.