II SA/Gl 65/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 25 września 2000 r. nr XXVII/366/00 w przedmiocie dróg publicznych oddala skargę. Rada Miejska K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta K. do kategorii dróg powiatowych, wymienionych w załączniku nr 2 oraz do kategorii dróg gminnych, wymienionych w załączniku nr 3 oraz pozbawienia statusu drogi gminnej dróg wyszczególnionych w załączniku nr 1. Wykonanie tej uchwały powierzono Zarządowi Miasta, jednocześnie w pkt 6 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia z mocą obowiązującą od dnia [...] r. Uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm.) w związku z art. 6 a i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Rada Miejska K. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...], którą nadano nowe brzmienie pkt 6 uchwały Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. o treści "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], z mocą obowiązującą od dnia [...] r." Powyższa uchwała z dnia 27 marca 2006 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]. W następstwie tej uchwały została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] r., poz. [...] również uchwała Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. nr [...] (w brzmieniu pierwotnym). Pismem z dnia 4 maja 2011 r. S. K. zwrócił się do Rady Miejskiej K., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wskutek uchwalenia uchwały z dnia [...] r. w zakresie, w jakim nadano moc wsteczną (od dnia [...] r.) uchwale z dnia [...] r. Wnosząc o zmianę lub uchylenie tego punktu uchwały autor wezwania wskazał, że nastąpiło to bez podstawy prawnej, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), akty normatywne mogą wchodzić w życie najwcześniej po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała z dnia [...] r. mogła wobec tego wejść w życie w dniu [...] r., tj. w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały z dnia [...] r., niedopuszczalne więc było nadawanie jej mocy wstecznej. W odpowiedzi na to wezwanie Przewodniczący Rady Miejskiej K. przy piśmie z dnia 24 czerwca 2011 r. przesłał S. K. uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] r., nr [...] o nieuwzględnieniu tego wezwania. W uzasadnieniu wskazano m.in. na brak interesu prawnego wnoszącego wezwanie w zaskarżeniu uchwały z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. K. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej Ka. z dnia [...] r., nr [...] w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia [...] r., nr [...] w zakresie, w jakim w pkt 6 tej ostatniej uchwały nadaje się moc wsteczną od dnia [...] r., a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił twierdzenia, że nadanie zaskarżonej uchwale mocy wstecznej nastąpiło bez podstawy prawnej, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych mogła ona wejść w życie najwcześniej po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem w dniu 22 sierpnia 2006 r. Następnie skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 13 b ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, strefę płatnego parkowania można wprowadzić jedynie na drogach publicznych, czyli na drogach zaliczonych do odpowiedniej kategorii w drodze ważnej uchwały. Zdaniem skarżącego takim aktem nie jest uchwała z dnia [...] r., gdyż nie została należycie ogłoszona [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania dla pojazdów samochodowych na drogach publicznych w obszarze miasta K. Z uwagi na fakt, że żadna z dróg, na której ustanowiono strefę płatnego parkowania, nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, Rada Miejska K. nie była uprawiona do podjęcia powyższej uchwały z dnia [...] r. Uzasadniając swój interes prawny S. K. wskazał na zadłużenie wobec Miasta K., w ocenie Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w K., w związku z ustaleniem strefy płatnego parkowania uchwałą Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. zmieniającej wcześniejszą uchwałę z dnia [...] r. Stwierdzenie zaś nieważności zaskarżonej uchwały z dnia [...] r. będzie zaś przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. w sprawie strefy płatnego parkowania. W odpowiedzi na skargę, udzielonej przez Prezydenta Miasta K., wniesiono o jej oddalenie. W pierwszej kolejności organ podniósł zarzut braku interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi. Skarżący istotnie był obciążany opłatą parkingową. Kwestionując prawo do pobierania opłat zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stref płatnego parkowania, powołując się na jej nieważność, jednakże skarga ta została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 387/11. Nie istnieje więc zagrożenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego wskutek funkcjonowania w obrocie prawnym uchwały z dnia [...] r. w sprawie stref płatnego parkowania. Następnie organ stwierdził, że uchylenie czy zmiana pkt 6 zaskarżonej uchwały nie oznacza automatycznie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. dotyczącej strefy płatnego parkowania. Ulice objęte strefą w [...] r. stanowiły bowiem drogi publiczne w oparciu o uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r., nr [...]. Wobec tego uchwała z dnia [...] r. obejmowała niewątpliwie drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nadto zaskarżona uchwała z dnia [...] r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w [...] r., zatem ewentualne uchylenie jej retroakcji mogłoby oznaczać jedynie, że uchwała z dnia [...] r. dotycząca strefy płatnego parkowania nie obowiązywała do czasu powyższej publikacji z uwagi na brak dróg publicznych na terenie strefy. Nie byłoby natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności tej ostatniej uchwały. Organ zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych można nadać aktowi normatywnemu wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W ocenie organu w odniesieniu do uchwały z dnia [...] r. w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia [...] r. powyższa przesłanka została spełniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego o zaliczeniu dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i powiatowych oraz pozbawieniu niektórych dróg kategorii drogi gminnej, podjęta na podstawie art. 6a i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stanowi zatem akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Uchwała o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych i powiatowych, jako dotycząca spraw publicznych, może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W myśl tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez podjęcie takiej uchwały może wnieść skargę do sądu po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Podstawę skargi stanowi więc naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie. Wymienione przepisy nie precyzują, czym jest wspomniany interes prawny. Brak również definicji interesu prawnego w przepisie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. Nr 53, poz. 270). W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, że interes prawny winien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej ( wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/07 – Lex nr 48702). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (niekoniecznie administracyjnego), a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu ( wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/91 – Lex nr 47938). Podkreśla się przy tym, że jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i konkretny ( wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01 – Lex nr 53376). W rozpoznawanej sprawie skarżący, zdaniem Sądu, nie wykazał naruszenia tak rozumianego interesu prawnego wskutek podjęcia przez Radę Miejską K. i pozostawania w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że z konstrukcji skargi wynika, że skarżący nie kwestionuje zaliczenia wymienionych w uchwale dróg do kategorii dróg powiatowych i gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg kategorii drogi gminnej. Zarzuty skargi i wypływający z niej wniosek zmierzają do podważenia legalności pkt 6 zaskarżonej uchwały z dnia [...] r. w brzmieniu ustalonym w § 1 uchwały z dnia [...] r., zatem skarżący kwestionuje nadanie aktowi prawa miejscowego Miasta K. wstecznej mocy obowiązującej. W tym kontekście i w świetle przedstawionej w skardze argumentacji należy stwierdzić, że sam fakt traktowania skarżącego przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. jako dłużnika Miasta K. w związku z nieuiszczeniem opłaty ( opłat ) za parkowanie pojazdów nie oznacza, że zaskarżona uchwała narusza interes skarżącego chroniony normą prawa materialnego względnie uprawnienie oparte na prawie. Istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały nie prowadzi bowiem do uszczuplenia lub zmiany jego sfery prawnej przejawiającej się w zniesieniu, ograniczeniu albo uniemożliwieniu korzystania z prawa. Poglądu tego nie zmienia to, że status dłużnika nadano skarżącemu po nieuiszczeniu opłaty za parkowanie pojazdów, określonej w innej uchwale Rady Miejskiej K. w sprawie stref płatnego parkowania, którą zamierza ponownie zaskarżyć do sądu administracyjnego. Interesu prawnego lub uprawnienia w zaskarżeniu uchwały w sprawie zaliczenia dróg do odpowiedniej kategorii nie kreuje zaś podważenie legalności uchwały w sprawie strefy płatnego parkowania. Nie można więc powoływać się na konieczność unieważnienia jednej uchwały organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego celem zaskarżenia innej uchwały. Poza tym należy stwierdzić, że samo hipotetyczne, potencjonalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia opartego na prawie w związku z pozostawaniem w obrocie prawnym innego aktu prawa miejscowego nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak już zauważono, skarżący zasadniczo podważa legalność nadania zaskarżonej uchwale będącej aktem prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej. Wskazać więc trzeba, że samo kwestionowanie legalności uchwały nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2534/10 – Lex nr 992527). Aczkolwiek pogląd ten, z którym należy się zgodzić, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział w sprawie dotyczącej aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jednak stanowisko i argumentację odnieść należy również do aktu prawa miejscowego w postaci zaliczenia dróg publicznych do odpowiedniej kategorii. Legitymacji skargowej nie stwarza również fakt, że skarżący jest mieszkańcem Miasta K. Sama przynależność do wspólnoty samorządowej, bez wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie uprawnia do wniesienia skargi, w tym trybie. Zresztą sama przynależność do tej wspólnoty nie została wykazana ( w skardze skarżący podał jedynie adres do doręczeń pism sądowych w K.). Stwierdzenie w trybie kontroli sądowej braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego zwalnia tym samym Sąd od obowiązku merytorycznego ustosunkowania się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących zakazu retroakcji ( wstecznego działania prawa ). Z tych przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.