I SA/Wa 2473/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 r. sprawy ze skargi A.H. - kuratora spadku po J.N. i E.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.H. – kuratora spadku po nieżyjących J.N. i E.S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto K. własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m², k.m. [...], obręb [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzi nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto K. własności opisanej wyżej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w K.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A.H. – kurator spadku po nieżyjących J.N. i E.S., kwestionując zajęcie całej działki nr [...] pod drogę publiczną – gminną oraz brak wykonywania władztwa publicznoprawnego nad działką. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister Infrastruktury zaznaczył, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami działki nr [...] o pow. [...] ha byli J.N. i E.S.. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] ustanowiony został, na podstawie art. 666 § 1 k.p.c., kurator spadku nieobjętego po ww. właścicielach nieruchomości w osobie adwokata A.H.. Organ odwoławczy podkreślił, że ul. [...] w K., zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską nr [...]. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy z zaznaczeniem działek wchodzących w skład ul. [...] w K., z uwzględnieniem stanu zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. wynika, że działka nr [...] w tym dniu wchodziła w skład tej ulicy. Była ona zabudowana jezdnią i chodnikiem o nawierzchni asfaltowej, pasem zieleni i słupem oświetlenia ulicznego. Także w wypisie z rejestru gruntów, sporządzonym wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., przedmiotowa działka określona jest jako użytek drogowy. Minister Infrastruktury wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika również, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością sprawowane było władztwo publicznoprawne. Poświadczenie tego faktu znajduje odzwierciedlenie w oświadczeniu Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Potwierdzają to również załączone do pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2010 r. takie dokumenty jak umowa nr [...] zawarta w dniu [...] lipca 1998 r. pomiędzy Miastem K. a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. na wykonanie w okresie od 1 lipca 1998 r. do 30 czerwca 1999 r. prac w zakresie letniego i zimowego oczyszczania ulic i placów na terenie miasta K. oraz oczyszczania ręcznego centrum miasta, a także harmonogram mechanicznego oczyszczania ulic , sporządzony przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o w K., gdzie w pkt 2 uwzględniono ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, kwestionujących zajęcie, jak i władanie całą działką nr [...], organ drugiej instancji zaznaczył, że mimo powoływanego zapisu w księdze wieczystej KW nr [...], wskazującego sposób użytkowania działki nr [...] jako podwórze z zabudowaniami, nie można wywieść twierdzenia, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka ta nie była w całości zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych. Zdaniem organu z całości dokumentacji wynika, że nieruchomość została zajęta pod ul. [...] i znajdowała się we władaniu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Zarządu Gospodarki Terenami. Minister Infrastruktury wskazał jednocześnie, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione i w sposób prawidłowy udokumentowane. Decyzja organu pierwszej instancji jest więc zgodna z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.H. – kurator spadku po nieżyjących J.N. i E.S.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 80 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującego ustaleniem, że sporna nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne, w sytuacji kiedy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają powyższe okoliczności i nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji wywłaszczeniowej z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz naruszenie art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieruchomość przy ul. [...] w K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m², na dzień 31 grudnia 1998 r. była jedynie częściowo zajęta pod drogę publiczną, co wyklucza możliwość nabycia z mocy prawa własności całej nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego brak jest także podstaw aby uznać za nieaktualny zapis zamieszczony w treści księgi wieczystej KW nr [...], z którego wynika sposób użytkowania działki nr [...] jako podwórze z zabudowaniami. Prace konserwacyjne, o których mowa w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczą części, a nie całej nieruchomości i brak jest podstaw do twierdzenia, że Gmina Miasto K. władało całą działką nr [...]. Również z tej okoliczności, że obecnie na działce nr [...] znajduje się skwer z trawnikiem oraz ławkami, nie wynika iż taki stan faktyczny znajdował się tam na dzień 31 grudnia 1998 r. Zdaniem skarżącego materiał dowodowy w sprawie zebrany został wybiorczo, niepełnie i stronniczo. Organ administracji powinien dodatkowo ustalić i przesłuchać świadków, którzy mieliby wiedzę na temat stanu spornej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to - zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Podkreślić trzeba, że przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, na podstawie tego przepisu. Powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy dzieli zaś drogi publiczne na drogi krajowe, wojewódzkie, gminne i lokalne miejskie oraz zakładowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zauważyć przy tym trzeba, że droga to nie tylko jezdnia, ale tzw. pas drogowy czyli wszystko to, co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc także chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki, rowy przeznaczone do powszechnego korzystania. Definicję pasa drogowego zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określając go jako urządzenie techniczne, stanowiące zorganizowaną całość funkcjonalną podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, co słusznie podniósł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu organy administracji publicznej rozpoznające niniejszą sprawę prawidłowo uznały, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto K. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] m², k.m. [...], obręb [...], ujawnionej w księdze wieczystej KW nr [...], jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – gminną – ul. [...] w K. Zaznaczyć należy, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, iż właścicielami działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. byli J. N. i E.S.. Analiza akt sprawy wskazuje jednocześnie, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym i wchodziła w skład ul. [...] w K.. Ulica ta, zgodnie z załącznikiem nr [...] do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r., nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską nr [...]. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotychczasowe drogi gminne oraz drogi lokalne miejskie z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. W ocenie Sądu o tym, że działka nr [...] wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład ul. [...] w K. świadczy m.in. znajdująca się aktach sprawy mapa geodezyjna tej ulicy wraz z zaznaczonymi działkami wchodzącymi w jej skład, z uwzględnieniem stanu zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. Wynika to także – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., w którym jednoznacznie stwierdzono, że działka nr [...] trwale zajęta pod pas drogowy drogi publicznej – ul. [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. zabudowana była jezdnią i chodnikiem o nawierzchni asfaltowej, pasem zieleni niskiej i słupem oświetlenia ulicznego. Również z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. wynika, że działka nr [...] stanowiła użytek drogowy. Zauważyć trzeba, że w powołanym piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. oświadczono jednocześnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. teren stanowiący działkę nr [...] będący własnością osób fizycznych pozostawał we władaniu Gminy K. i administracji Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K.. Na terenie tym wykonywane zaś były prace związane z naprawą nawierzchni jezdni, chodnika, regulacją krawężników i utrzymaniem zieleni niskiej, a także prace związane z utrzymaniem czystości jezdni i odśnieżaniem. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zdaniem Sądu świadczą o tym także znajdujące się w aktach sprawy takie dokumenty jak umowa nr [...] zawarta w dniu [...] lipca 1998 r. pomiędzy Miastem K. a Miejskim Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w K. na wykonanie w okresie od 1 lipca 1998 r. do 30 czerwca 1999 r. określonych prac związanych z oczyszczaniem i odśnieżaniem ulic i placów na terenie miasta K., a także harmonogram mechanicznego oczyszczania ulic, sporządzony przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w K.. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż skoro ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władania nieruchomością", to podstawowe znaczenie w świetle powołanego przepisu ma to, czy działające poprzez swoje jednostki organizacyjne Skarb Państwa lub gmina wykonywały faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, wykazując przy tym i dokumentując wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1471/07). W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekające w sprawie dokonały prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w odniesieniu do wskazanej wyżej działki nr [...]. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia są więc zgodne z prawem. Jednocześnie odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących wykluczenia możliwości nabycia z mocy prawa własności całej nieruchomości z tego względu, że jedynie częściowo zajęta ona była pod drogę publiczną stwierdzić trzeba, że są one bezpodstawne i nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Skarżący nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu na poparcie podnoszonych twierdzeń. W szczególności okoliczność taka nie wynika z zapisu zamieszczonego w księdze wieczystej KW nr [...], gdzie wskazano, że działka nr [...] stanowi podwórze z zabudowaniami. Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. wchodziła w skład ul. [...] w K. i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że zapis w księdze wieczystej nie został zaktualizowany i nie odzwierciedla rzeczywistego stanu faktycznego nieruchomości. Rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.