II GSK 1618/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat – Rembelska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 68/12 w sprawie ze skarg P.J. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych z dnia [...] października 2011 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie jakości produktu spożywczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.J. na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 68/12 (w połączonych sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 68/12, VI SA/Wa 69/12, VI SA/Wa 70/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia) oddalił skargę P.J. - Firma Handlowo-Usługowa M. na decyzje Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] października 2011 r., nr [...]; nr [...]; nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie jakości produktu spożywczego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 3 marca 2011 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o stwierdzenie nieważności trzech decyzji K. Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] czerwca 2008 r., z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ decyzje podpisała osoba niemająca upoważnienia do ich podpisywania. Ponadto podniósł, że w decyzjach brak jest wskazania, że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej oraz decyzje nie zawierają uzasadnienia prawnego, co stanowiło naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości) oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (GIJHARS) decyzjami z dnia [...] września 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności trzech decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r., a następnie po rozpatrzeniu wniosku P.J. o ponowne rozpoznanie sprawy, zaskarżonymi decyzjami z dnia 28 października 2011 r. utrzymał te decyzje w mocy. Organ wskazał, że stosownie do art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanych sprawach. Upoważnieniem z dnia 22 września 2007 r. K. Wojewódzki Inspektor JHARS upoważnił B.J. – Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora m.in. do wydawania decyzji w imieniu organu. Organ ponadto uznał, że każda z decyzji zawierała niezbędne elementy w tym m.in. wskazanie wad produktu, tj. że produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej z uwagi na stwierdzoną zawartość tłuszczów obcych. Decyzje zawierały przywołanie podstawy prawnej i nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę wskazał, że organy badające sprawy w trybie nadzoru prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe decyzje K. Wojewódzkiego Inspektora JHARS nie były obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania upoważnienia właściwego organu do ich wydania przez osobę, której podpis został umieszczony pod decyzjami Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną działania osoby podpisującej decyzje był art. 22 ust. 1 ustawy o jakości w zw. z art. 268a k.p.a. Zgodnie z tymi uregulowaniami organ Inspekcji może upoważnić pracowników jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. W rozpoznawanych sprawach B.J., która podpisała się pod decyzjami z czerwca 2008 r. była w momencie ich podpisywania umocowana do ich wydawania. W dniu [...] września 2007 r. Wojewódzki Inspektor JHARS, udzielił jej bowiem upoważnienia do wydawania decyzji, w zakresie należącym do jego właściwości. Zatem w oparciu o tą podstawę, nie można mówić o spełnieniu przesłanki o nieważności postępowania. Oceny tej nie zmienia również uchybienie organu, że wzmianka o takim upoważnieniu nie została zawarta w decyzjach z czerwca 2008 r. Sąd stwierdził również, że decyzje z czerwca 2008 r., posiadały również właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Każda z decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. zawiera niezbędne elementy, w tym m.in. wskazanie wady produktu, tj. że produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej z uwagi na stwierdzoną zawartość tłuszczów obcych. Organ wskazał obligatoryjną zawartość tłuszczu i zawartość wody oraz oznaczoną zawartość tłuszczu. Z porównania tych wartości wynika, że oznaczone parametry nie spełniały wymagań jakościowych. Zatem w każdej z decyzji z czerwca 2008 r. nie został naruszony art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy jakości handlowej w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji. Przepis ten został prawidłowo powołany jako podstawa nałożonej sankcji. P.J. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o jakości poprzez akceptację przez Sąd I instancji jego zastosowania w sytuacji, gdy nie wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej jako p.u.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez akceptację przez Sąd I instancji jego niezastowania w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym niniejszych spraw, tj. w sytuacji, gdy decyzje zostały wydane przez osobę nieposiadającą upoważnienia do ich wydania poprzez brak adnotacji w tym zakresie w samych decyzjach, iż są one wydane z upoważnienia, a także gdy w przedmiotowych decyzjach brak uzasadnienia prawnego, nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa, 2) art. 107 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez akceptację przez Sąd I instancji ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż decyzje administracyjne zawierające istotne wady w postaci braku wykazania, że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej, braku uzasadnienia prawnego decyzji oraz braku upoważnienia w decyzji w postaci klauzuli, iż jest ona wydawana z upoważnienia, stanowiące rażące naruszenie prawa, nie powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. 3) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. majace istotny wpływ na wynik sprawy – poprzez akceptację przez Sąd I instancji prawidłowości wydania przez WIJHARS decyzji administracyjnych przez osobę nieposiadającej upoważnienia do ich wydania w postaci klauzuli zamieszczonej przy podpisie decyzji. 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy- poprzez akceptację przez Sąd I instancji prawidłowości wydania przez WIJHARS decyzji administracyjnych nie zawierających wszystkich obligatoryjnych składników. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była prawidłowość podstępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznych w sprawie jakości produktów spożywczych. Z treści podniesionych zarzutów wynika, że wnoszący skargę kasacyjną wadliwość odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych upatruje w postępowaniu administracyjnym, które poprzedziło wydanie decyzji ostatecznych. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż w decyzjach tych nie wykazano, że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej, co pozwalałoby na zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o jakości, że nie zawierają one również uzasadnienia prawnego oraz, że zostały one podpisane przez osobę nieupoważnioną do ich wydania. Zarzuty te należy uznać za niezasadne. Wbrew oczekiwaniom wnoszącego skargę kasacyjną w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczność tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Zatem zmiana interpretacji przepisów lub też stanu faktycznego nie stanowią podstawy do uznania, że decyzja narusza rażąco przepisy prawa. Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną istotne jest więc ustalenie, czy podniesione w niej okoliczności prawidłowo zostały przez organ ocenione, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie przyjmuje się, że do rażącego naruszenia prawa może dojść zarówno w wyniku naruszenia norm prawa materialnego jak i procesowego. W większości przypadków rażące naruszenie prawa odnosi się jednak do przepisów materialnych. W odniesieniu do przepisów postępowania, to naruszenie tylko niektórych z tych norm pociąga za sobą sankcję nieważności decyzji, tzn. takich, których naruszenie bezpośrednio godzi w decyzję (v. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1400/10). Jedną z okoliczności wskazanych przez wnoszącego skargę kasacyjną, powodującą w jego ocenie nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. jest podpisanie tych decyzji przez osobę nieupoważnioną. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, iż brak adnotacji w treści decyzji o tym, że decyzję podpisała osoba działająca z upoważnienia, spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, z czym nie można się zgodzić. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził w art. 268a ogólną regulację, w myśl której organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Podobnie reguluje tę kwestię art. 22 ust. 1 ustawie o jakości, na podstawie której było prowadzone postępowania zakończone wydaniem decyzji, których wzruszenia domaga się strona. Zatem co do zasady dopuszczalne jest scedowanie przez organ uprawnień do wydawania decyzji w jego imieniu na pracowników tego organu. W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że udzielenie takiego upoważnienia jest czynnością o charakterze wewnętrznym. Nie powoduje ono utraty przez organ udzielający kompetencji do załatwiania sprawy, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż podmiot upoważniony działa w tym zakresie w imieniu organu i na jego odpowiedzialność. Upoważnienie takie powinno mieć formę pisemną z określeniem daty, od której obowiązuje oraz wskazywać szczegółowo zakres objęty tym upoważnieniem (v. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1003/11; z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11; z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12 oraz http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów k.p.a. wynika też, że decyzja musi spełniać określone wymogi. Zgodnie z art. 107 § 1 zd. pierwsze k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji (...). Oznacza to, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Nie każdy jednak brak jest prawnie doniosły, stanowiący podstawę do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych, pociągających za sobą jej nieważność. Niewątpliwie, podpisanie decyzji przez osobę nieupoważnioną należy zaliczyć do tzw. wad kwalifikowanych powodujących jej nieważność. Pracownik działający z upoważnienia organu powinien powołać się w decyzji na posiadane upoważnienie. Aktualnie w orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samo niepowołanie się w decyzji na posiadane upoważnienie do wydawania decyzji nie należy utożsamiać z podpisaniem decyzji przez osobę nieupoważnioną, a co za tym idzie nie pociąga to za sobą skutków w postaci nieważności decyzji, o ile upoważnienie takie istniało w dacie wydania tej decyzji. W stanie faktycznym sprawy decyzje z dnia [...] czerwca 2008 r. zostały podpisane przez Zastępcę Wojewódzkiego Inspektora JHARS, któremu Wojewódzki Inspektor JHARS udzielił upoważnienia nr 3/2007 z dnia 22 września 2007 r. do odwołania, do wydawania m.in. decyzji w sprawach należących do zakresu działania tego organu. Zatem w dacie podpisania wskazanych decyzji osoba, która je podpisała miała stosowne upoważnienie. W tej sytuacji niewskazanie w samych decyzjach tego faktu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i art. 268a k.p.a. Odnosząc się natomiast do pozostałych okoliczności podniesionych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że decyzje te zawierały uzasadnienie prawne i faktyczne. Natomiast to, że uzasadnienie cechuje się pewną ogólnikowością, na co zwrócił również uwagę Sąd I instancji, nie oznacza jeszcze, iż decyzje te są pozbawione uzasadnienia w ogóle. Decyzje te opisują wady poddanych kontroli produktów oraz wskazują na podstawę faktyczną i prawną poczynionych ustaleń, co pozwala nie tylko na prześledzenie sposobu rozumowania organu, ale i na ocenę podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Tym samym podniesione przez wnoszącego skargę kasacyjną okoliczności nie mogą być zakwalifikowane do przesłanek rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym również zarzut naruszenia przepisów sądowoadministracyjnych. Dokonana przez Sąd I instancji kontrola decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym nie narusza prawa. W konsekwencji, za niezasadny należało uznać też zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro przeprowadzone przez organ postępowanie wykazało, że skontrolowane próbki produktów nie spełniały wymagań jakości handlowej, to w sprawie miał zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o jakości. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 8