II OSK 394/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Leszek Kamiński del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1548/11 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt. III SA/Kr 1548/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. orzekł o wymeldowaniu M. O. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w K.. Organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu 15 listopada 2010r. zostało wszczęte na wniosek M. L. postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie skarżącego M. O. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w K.. Wnioskodawca uzasadniając wniosek podał, iż względem skarżącego Sąd Rejonowy [...] w K., sygn. akt [...], orzekł o eksmisji z przedmiotowego lokalu bez prawa do lokalu socjalnego oraz w dniu 20 października 2010 r. Komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w K. przeprowadził skuteczną eksmisję z omamianego lokalu. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. O. zarzucając jej obrazę przepisów prawa administracyjnego. Skarżący podkreślił, iż opuszczenie lokalu nie było dobrowolne (zatrzymanie nastąpiło w miejscu pobytu stałego) i nie ma charakteru trwałego. W ocenie skarżącego przeprowadzona przez komornika sądowego eksmisja była bezprawna, a lokal tymczasowy przy ul. [...] w K., który został przyznany skarżącemu, zajmują obecnie inni lokatorzy. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że skarżący został zatrzymany przez funkcjonariuszy Policji w dniu 1 czerwca 2010 r. pod adresem K., ul. [...], i osadzony w Zakładzie Karnym w N. na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K. Wydział III Karny z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...]. W dniu 7 maja 2010 r. Sąd Rejonowy [...] w K. Wydział I Cywilny wydał wyrok zaoczny (sygn. akt [...]), w którym orzekł o eksmisji, nakazując skarżącemu, aby opuścił i opróżnił z rzeczy lokal mieszkalny położony w K. przy ul. [...] i wydał go powodowi M. L.. Sąd wskazał ponadto, iż skarżącemu nie przysługuje prawo do lokalu socjalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy Miejskiej K.. Komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym [...] w K., działając w oparciu o tytuł wykonawczy do prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. Wydział I Cywilny (wyrok uzyskał prawomocność w dniu 14 czerwca 2010 r.) podjął w dniu 20 października 2010 r. czynności komornicze, w wyniku których powyższy lokal w stanie wolnym od osób został przekazany wierzycielowi, pozostawione w lokalu rzeczy należące do skarżącego były zniszczone i nie przedstawiały żadnej wartości handlowej. Z treści protokołu sporządzonego przez komornika sądowego wynikało, że skarżącemu został przyznany lokal tymczasowy przy ul. [...] w K.. Organ II instancji wyjaśnił, że Sąd Rejonowy [...] w K. I Wydział Cywilny postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. wstrzymał wykonanie wydanego przez ten Sąd wyroku zaocznego. Obecnie zawisła przed Sądem Rejonowym sprawa dotyczy zażalenia, jakie skarżący wniósł na postanowienie Sądu z dnia [...] stycznia 2011 r., w którym odrzucono jego sprzeciw od wyroku zaocznego. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego [...] w K. I Wydział Cywilny z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt: [...], Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia braków. Organ II instancji podkreślił jednakże, iż powyższa sprawa pozostaje bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] niniejszej sprawy meldunkowej. Ponadto podniósł, że zatrzymanie i osadzenie w Zakładzie Karnym, jak również wyrok eksmisyjny zwykle związane są z brakiem dobrowolności opuszczenia lokalu. Opuszczenie lokalu w związku z zatrzymaniem i osadzeniem w zakładzie karnym następuje przymusowo na skutek działań organów państwowych podjętych zgodnie z prawem. Eksmisja również nie ma charakteru dobrowolnego, dlatego też nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest w takim przypadku badanie w toku postępowania administracyjnego woli czy zamiaru osoby opuszczającej lokal, skoro osoba ta nie ma uprawnień do przebywania w lokalu i zostaje z tego lokalu wyprowadzona na skutek podjętych czynności egzekucyjnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył M. O.. W uzasadnieniu podkreślił, iż nie opuścił miejsca zamieszkania dobrowolnie. Zdaniem skarżącego według prawa do tej pory nie został on wyeksmitowany z miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt. III SA/Kr 1548/11, oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż skarżący nie opuścił lokalu dobrowolnie, a dlatego, iż został w nim zatrzymany i osadzony w zakładzie karnym. Jednak podejmowane kroki prawne - tj. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku zaocznego orzekającego eksmisje skarżącego – nie były skuteczne, gdyż orzeczono o eksmisji skarżącego, a orzeczenie to jest prawomocne od dnia 14 czerwca 2010 r. Sąd I instancji podkreślił, że co do zasady opuszczenie powinno być dobrowolne jednak nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku wymeldowaniu z pobytu stałego może podlegać tylko taka osoba, która opuściła lokal dobrowolnie. Na równi z dobrowolnością należy traktować te sytuacje, w których dotychczas zameldowany, jak w niniejszej sprawie, nie ma prawa przebywania w lokalu, w którym nastąpiło jego zameldowanie. Opuszczenie lokalu mieszkalnego wskutek wykonania wyroku nakazującego eksmisję jest zaś opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które uzasadnia wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby eksmitowanej zarówno wówczas, gdy wyrok zostanie wykonany dobrowolnie przez zobowiązanego, jak i wtedy, gdy wyrok zostanie wykonany w drodze egzekucji. Sąd podkreślił, że skarżący nie może zgodnie z prawem dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym był zameldowany. Takie rozumienie opuszczenia lokalu jest uzasadnione tym, że prawo nie może chronić tych przypadków, które byłyby z nim sprzeczne. Celem decyzji o wymeldowaniu jest doprowadzenie do zgodności faktycznego miejsca pobytu osoby z miejscem rejestracji, ma więc ona charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzenia do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania, a miejscem zameldowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący obecnie nie zamieszkuje przy ul. [...], zamierza jednakże, jak twierdzi, powrócić do tego mieszkania. Zamiar, to jest wola skarżącego ma znaczenie, przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, jednakże w rozpatrywanej sprawie znaczenie nadrzędne ma możliwość dostępu do lokalu. O braku możliwości dostępu do lokalu świadczy, zdaniem Sądu I instancji, fakt, iż skarżący został z przedmiotowego lokalu wyeksmitowany, na wniosek zarządcy nieruchomości położonej przy ul. [...], który nie widzi możliwości aby skarżący ponownie zamieszkał w przedmiotowym lokalu, zaś przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż skarżący, nie ma dostępu do mieszkania, nie ogniskuje tam swoich spraw życiowych. Jednocześnie Sąd I instancji uznał, iż w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., a organ II instancji w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. O., reprezentowany przez adwokata, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi w części oddalającej skargę: - naruszenie prawa materialnego – art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że opuszczenie przez skarżącego lokalu położonego przy ul. [...] w Krakowie wypełniało przesłanki trwałości i dobrowolności, w sytuacji gdy: - opuszczenie powołanego lokalu nastąpiło na skutek zatrzymania przez Policję i następnie odbywania kary pozbawienia wolności, nie zaś wyroku eksmisyjnego, - w dniu [...] października 2010 r. Sąd Rejonowy [...] wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonalności orzeczenia o eksmisji do czasu rozpatrzenia wniosku o przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku eksmisyjnego. Podnosząc powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie pełnomocnikowi zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opuszczenie przedmiotowego lokalu przez skarżącego nie było dobrowolne, po jego stronie nie było woli opuszczenia lokalu. Powodem tymczasowej zmiany miejsca zamieszkania było tylko i wyłącznie odbywanie kary pozbawienia wolności. Od momentu wszczęcia postępowania o wymeldowanie przedstawiano organom informacje o podjętych czynnościach prawnych umożliwiających powrót do lokalu. Posiadając wiedzę o tych okolicznościach organy bezzasadnie uznały, że spełniona została przesłanka dobrowolności opuszczenia lokalu. Także WSA w Krakowie, bezzasadnie, zdaniem skarżącego, uznał, że podejmowane kroki prawne – tj. wniosek o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu od wyroku zaocznego orzekającego eksmisję, nie miały wpływu na wynik postępowania. W piśmie procesowym z dnia 14 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego przedłożył dokumenty z postępowania przed sądem powszechnym i wniósł o dopuszczenie dowodów z tych dokumentów. W piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – M. L. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W piśmie z dnia 26 listopada 2012 r. pełnomocnik uczestnika uzupełnił odpowiedź na skargę kasacyjną i podniósł, że czynności manifestujące ochronę posiadania , które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz czynności komornicze zostały dokonane po przeprowadzeniu skutecznej eksmisji u udziałem komornika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wyjaśnić należy, że złożony przez pełnomocnika skarżącego wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z wymienionych w uzupełnieniu skardze kasacyjnej dokumentów nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z art. 106 § 3 p.ps.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem pierwszej instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia Sądu I instancji, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Powołany przepis wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie potwierdza także treść art. 188 tej ustawy. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwie tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd I instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 marca 2011 r., sygn. II GSK 372/10, II GSK 373/10, CBOSA). Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie oparto na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez niewłaściwe jego zastosowanie. Przepisy art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 193, poz. 993 ze zm., dalej jako ustawa), zobowiązują organ gminy do wydania decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przepis ten określa więc przesłanki, po spełnieniu których właściwy organ administracji może orzec o wymeldowaniu danej osoby z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Aby było to możliwe, właściwy organ gminy musi ustalić, że strona w sposób trwały i dobrowolny opuściła miejsce swojego zamieszkania, opuszczenie to trwało ponad 3 miesiące, a strona nie wymeldowała się. Przepisy o zameldowaniu służą celom ewidencyjnym i mają na celu potwierdzenie rzeczywistego pobytu w lokalu. Nie mogą one zatem służyć utrzymywaniu fikcji pobytu w lokalu osoby, która tam rzeczywiście nie przebywa. Wymaganą przepisem art. 15 ust. 2 ustawy przesłankę wymeldowania stanowi zatem ustanie pobytu. Odbywanie kary pozbawienia wolności, co do zasady, wiąże się z opuszczeniem miejsca pobytu stałego i potwierdza zaistnienie przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania się. Opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności (por. wyroki NSA: z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1396/08; z dnia 15 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2143/10; z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1976/11 i z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2407/11; dostępne w CBOSA). Okoliczność, że Sąd Rejonowy [...], postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., wstrzymał wykonalność wyroku zaocznego z dnia [...] maja 2010 r. nakazującego eksmisję, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ w dniu 20 października 2010 r. komornik sądowy na skutek podjętych czynności, lokal przy ul. [...], w stanie wolnym, przekazał wierzycielowi. Podkreślić należy, że ani organy administracyjne ani sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny pracy i podjętych działań przez komornika sądowego. W dniu zastosowania środka ochrony tymczasowej przez Sąd w K. skarżący nie zamieszkiwał już w przedmiotowym lokalu, ponieważ w dniu 1 czerwca 2010 r., został osadzony w zakładzie karnym. Wobec tego organy orzekające w sprawie po upływie 3 miesięcy od opuszczenia lokalu mogły wszcząć i prowadzić w stosunku do skarżącego postępowanie w przedmiocie wymeldowania. Sąd I instancji trafnie uznał, że okoliczność, że skarżący podjął działania, w celu wzruszenia czynności komornika i prawomocnego wyroku w celu przywrócenia tytułu prawnego do spornego lokalu jest okolicznością faktyczną nie mającą znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ były to próby nieskuteczne, a orzeczenie o eksmisji skarżącego jest prawomocne od 14 czerwca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których dotychczas zameldowany nie ma prawa przebywania w lokalu, w którym jest zameldowany. Podkreślić należy, że co do zasady opuszczenie lokalu powinno oznaczać, że działanie takie nastąpiło na skutek zachowania samego wymeldowanego i powinno nosić cechy dobrowolności. Nie jest to jednak regułą, bowiem należy dopuścić sytuacje, w których wymeldowaniu z pobytu stałego będzie podlegał nie tylko ten, kto opuścił lokal na skutek tego, że nie chce z miejscem zameldowania wiązać swych dalszych spraw życiowych, ale również ten, kto nie ma prawa przebywania w lokalu, w którym był zameldowany. Wobec tego za równoważne przypadki dobrowolnego opuszczeniu miejsca zameldowania należy uznać wszystkie przypadki, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana. Należy zauważyć, że przepisy dotyczące zameldowania i wymeldowania mają charakter rejestrowy i w żaden sposób nie są powiązane z prawem do lokalu mieszkalnego. W niniejszej sprawie należało zatem uznać, co trafnie uczynił Sąd I instancji, że opuszczenie przez skarżącego dotychczasowego miejsca zamieszkania nastąpiło w związku z utratą prawa do przebywania w spornym lokalu. W przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym była to okoliczność wystarczająca do wymeldowania skarżącego z lokalu nr [...] przy ul. [...]. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258 - 261 p.p.s.a.