V SA/Wa 1361/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania z urzędu płatności renty strukturalnej; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. J. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Po rozpatrzeniu wniosku J. P. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy rentę strukturalną. W dniach 14 i 18 maja 2010 r. została przeprowadzona systemowa kontrola na miejscu u przejmującego gospodarstwo rolne oraz u beneficjenta renty strukturalnej. Kontrola ta wykazała niezgodność w powierzchni użytków rolnych pomiędzy przekazanym gospodarstwem rolnym, a deklarowaną powierzchnią użytków rolnych do przekazania we wniosku o przyznanie renty strukturalnej. W związku z powyższym w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. Kierownik BP ARiMR postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie decyzji o przyznaniu J. P. renty strukturalnej. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazał, że na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 1,22 ha, położonej w województwie [...], powiat [...], gmina J. znajduje się las, podczas gdy z dokumentacji załączonej do wniosku o przyznanie renty wynikało, że działka ta stanowi użytek rolny. Następnie – oceniając sytuację w świetle art. 152 § 1 k.p.a. – organ I instancji postanowieniem z [...] lutego 2011 r. nr [...] z urzędu wstrzymał płatność renty strukturalnej dla beneficjenta. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzymuje z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Kierownika BP ARiMR okoliczności przedmiotowej sprawy na takie prawdopodobieństwo wskazują, bowiem protokół kontroli na miejscu oraz załączona do niego fotografia potwierdza, że na całej działce nr [...] rośnie las. Tym samym we wniosku o przyznanie renty strukturalnej została zgłoszona działka, która na dzień złożenia tego wniosku nie spełniała warunków rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. nr 114, poz. 1191 ze zm.). Skarżący zakwestionował postanowienie o wstrzymaniu płatności renty strukturalnej. W zażaleniu na to postanowienie, a w szczególności w piśmie uzupełniającym zażalenie poddał w wątpliwość rzetelność przeprowadzonej kontroli na miejscu. Podkreślił, że ww. działka była uprawiana do czasu przekazania gospodarstwa następcy, który nadal prowadzi prace polowe na części tej działki. Skarżący dodał, że w jego ocenie na fotografii dołączonej do protokołu kontroli nie widnieje las lecz "łąka, trawa oraz krzaki". Dalej zaznaczył, że działka nr [...] nigdy nie była przedmiotem wniosku o przekwalifikowanie na grunt leśny i w rejestrze gruntów figuruje stale jako użytek rolny "działka pastwiskowa". Skarżący zwrócił też uwagę, że organ nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem lasu, a osoby, które dokonywały kontroli na miejscu nie posiadały żadnych uprawnień do określenia co jest lasem, a co nim nie jest. Wskazał przy tym, że na pastwisko mogą porastać tzw. samosiejki czyli krzewy, rośliny drzewo-podobne ale nie spełniające jeszcze wymagań do określenia ich mianem drzewostanu z runem itp. rozumianych jako las. Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor [...] OR ARiMR w W. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że kontrola przekazywanego gospodarstwa ujawniła, że cała powierzchnia działki rolnej przekazanej przejmującemu do użytkowania rolniczego w ramach przyznania renty strukturalnej była zadrzewiona i stanowiła wieloletni las. W ocenie organu ze względu na szacowany wiek zadrzewienia ok. 10 lat, można uznać, że stwierdzony podczas kontroli stan działki nr [...] istniał także w czasie przekazania gospodarstwa, tj. w grudniu 2004 r. Organ stwierdził również, że wskazanie w wypisie z rejestru gruntów, że dana działka jest gruntem rolnym nie zawsze oznacza że działka ta jest użytkiem rolnym. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ działka nr [...] ma nieaktualne oznaczenie w rejestrze gruntów będące wynikiem niewnioskowania o przekształcenie tej działki z gruntu rolnego w grunt leśny zgodnie z faktycznym stanem działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] maja 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 2. pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2003 r. nr 64, poz. 592 ze zm.) poprzez samowolne rozszerzenie tego przepisu i dowolną jego interpretację, - art. 5. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez samodzielne bezpodstawne zakwalifikowanie gruntów skarżącego jako las, a wkonsekwencji cofnięcie skarżącemu uprawnień do przyznanej renty strukturalnej, - art. 36. § 1 w zw. art. 35. § 3 k.p.a. pooprzez wydanie zaskarżonego postanowienia po upływie terminu wskazanego w tych przepisach. Rozwijając zarzuty skargi skarżący podobnie jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji podkreślił, że z fotografii dołączonej do protokołu kontroli na miejscu nie wynika aby działka nr [...] przekazana przez niego następcy była porośnięta lasem. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem lasu i dlaczego na ww. zdjęciu dostrzega las, podczas gdy w ocenie skarżącego na zdjęciu widać łąkę, trawę i krzaki, które w żadnym wypadku nie mogą być uznane za powierzchnię lasu. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia z dnia 28 września 1991 r. o lasach skarżący podniósł, że do uznania spornej działki za grunt leśny konieczna byłaby zmiana klasyfikacji tej działki. Taka zmiana jednak nie nastąpiła i działka ta nadal stanowi pastwisko. Skarżący podniósł następnie, że pracownicy ARiMR przeprowadzający kontrolę na miejscu nie mieli wymaganej wiedzy specjalistycznej koniecznej do stwierdzenia, czy kontrolowana działka była pokryta lasem. Zauważył, że ustawodawca wyraźnie określił kiedy roślinność i drzewostan należy zakwalifikować jako las nie pozostawiając pracownikom organu możliwości dokonania arbitralnej oceny w tym zakresie. Podsumowując skarżący stwierdził, że ubiegając się o przyznanie renty strukturalnej dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków. Na skutek działań organu, który wysnuł błędne wnioski z protokołu kontroli, został jednak należnej renty pozbawiony, co jest równoznaczne z utratą środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 26 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt sprawy wykonane w dniu 23 kwietnia 2004 r. zdjęcie satelitarne działki skarżącego nr [...]. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność, iż w chwili przekazywania gospodarstwa rolnego następcy ww. działka nie była zadrzewiona. Sąd postanowił uwzględnić wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z takim zakresem jurysdykcji sąd administracyjny nie jest uprawniony do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało bowiem z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na wstępie przypomnieć jednak należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora [...] OR ARiMR w W. wydane w trybie art. 152 § 1 k.p.a. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu z urzędu płatności renty strukturalnej przyznanej skarżącemu decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ wydając przedmiotowe postanowienie, ocenia zatem, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. W ocenie Sądu określający przesłankę wstrzymania wykonania decyzji zwrot "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" oznacza, że dla spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne wykazanie (udowodnienie), iż rozstrzygnięcie o takiej treści na pewno zostanie w przyszłości wydane. Podkreślić jednak należy, że samo wznowienie postępowania nie jest okolicznością uprawdopodobniającą fakt, że decyzja, której wznowienie dotyczy, będzie uchylona. Tym samym nie może budzić wątpliwości, iż dla wstrzymania wykonania decyzji w tym trybie zaistnieć musi stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia, z uwagi na rzeczywiste wystąpienie jednej lub kilku przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądowym wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 2 października 1998 r., Sygn. akt IV SA 2311/96). Przed wydaniem postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. potrzebne jest zatem przeanalizowanie w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności uprawdopodobniających uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis art. 124 § 2 k.p.a. nakłada natomiast na organ administracji obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia. Analiza okoliczności przemawiających za prawdopodobieństwem uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania powinna polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na zaistnienie tej konkretnej przesłanki. W związku z powyższym zauważyć w pierwszej kolejności należy, że organ II instancji błędnie wskazał przesłankę wznowienia postępowania. Podstawę wznowienia postępowania postanowieniem Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. stanowił bowiem art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., tj. wykrycie, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że wyniki kontroli na miejscu były podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., czyli w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu ww. błąd organu nie miał jednak istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Wpływ taki miały natomiast inne uchybienia. Odnosząc się do tychże uchybień przypomnieć trzeba, że w ocenie organu na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej – a w konsekwencji na wydanie postanowienia wstrzymującego płatność tej renty – wskazywała analiza fotografii dołączonej do protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej 14 i 18 maja 2010 r. Tym samym wspomniana fotografia działki nr [...] wykonana w dniu 18 maja 2010 r. stanowiła jedyną podstawę do zakwestionowania decyzji rentowej. W ocenie Sądu ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do analizy ww. zdjęcia było zbyt pochopne i naruszało art. 7, art. 77 §1, a także art. 152 §1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie należało bowiem dokonać kompleksowego zebrania i rozpatrzenia dowodów wskazujących na wystąpienie przesłanki skutkującej uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego spoczywał na organach ARiMR tym bardziej, że wstrzymanie płatności przyznanej skarżącemu renty strukturalnej de facto pozbawia go środków do życia. Przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu płatności renty należało w szczególności przeanalizować ortofotomapę działki nr [...], dopiero bowiem ten dokument w zestawieniu z wynikami kontroli dałby pełny obraz użytkowania ww. działki. Bez analizy właściwej ortofotomapy przyjęcie, że widoczne na fotografii z dnia 18 maja 2010 r. zadrzewienia na działce nr [...] znajdowały się tam w dniu przekazania przez skarżącego gospodarstwa następcy było więc przedwczesne. Taki wniosek uzasadnia również złożone na rozprawie przez stronę skarżącą zdjęcie satelitarne z dnia 23 marca 2004 r., z którego nie wynika, aby przedmiotowa działka była zadrzewiona. Podsumowując wskazać więc należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 152 § 1 k.p.a., a także tych przepisów postępowania administracyjnego, które obligują organ do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Za niezasadne uznał natomiast Sąd zarzuty skarżącego dotyczące wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem miesięcznego terminu określonego w art. 35 k.p.a. oraz zarzuty związane naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy z dnia z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W odniesieniu do tych zarzutów wskazać bowiem należy, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy przez organ II instancji było w niniejszej sprawie nieznaczne i nie miało wpływu na wynik sprawy. Z kolei odnosząc się do zarzutów związanych z ww. ustawami należy wyjaśnić, że do przyznania renty strukturalnej z funduszy unijnych nie jest istotne formalne oznaczenie danej działki ewidencyjnej w rejestrze gruntów jako działki rolnej, lecz faktyczne wykorzystywanie tej działki jako użytek rolny. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (pkt 3 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a w zw. z art. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).