III SA/Lu 74/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, SO del. Robert Hałabis, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. P., L., T. P. - Zakład Produkcyjno - Handlowy [...] s.c., na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B.P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak opłaty drogowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] października 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. P. na rzecz skarżących kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. - po rozpatrzeniu odwołania A. P., L. P. i T. P. - utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] października 2009 r. (Nr [...]) o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł za wykonywanie przez w/w skarżących przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia. W dniu [...] września 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości B. zatrzymano do kontroli kierowany przez T. P. samochód ciężarowy marki R. T. o nr rej. [...] wraz z przyczepą S. o nr rej. [...]. W trakcie kontroli sporządzono kopię okazanych przez kierowcę dokumentów oraz wykonano dokumentację fotograficzną, zaś przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. nałożył na I. A. P., L. P. S.C. karę pieniężną w kwocie 3.000,00 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie kontroli dokumentów w dniu [...] września 2008 r., podczas wykonywania przewozu na potrzeby własne przez I. A. P., L. P. S.C. kierowca T. P. nie przedstawił dowodu uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W tych warunkach doszło do naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), dalej: u.t.d. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w B. P. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na to, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono wszystkich wspólników spółki cywilnej – I. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania należało ustalić skład osobowy spółki i objąć postępowaniem wszystkich wspólników zapewniając im czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w stosunku do A. P., L. P. i T. P. w sprawie naruszenia przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego - jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta uprawomocniła się. Następnie Naczelnik Urzędu Celnego w L. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawiadomił wszystkich wspólników spółki cywilnej I. – A. P., L. P. i T. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego. Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym Naczelnik Urzędu Celnego w L. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nałożył na skarżących karę w wysokości 3.000,00 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Dyrektor Izby Celnej w B. P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. po rozpatrzeniu odwołania wspólników spółki cywilnej I. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazał, że zgodnie z art. 42 u.t.d. podmioty wykonujące na terytorium Polski po drogach krajowych przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty drogowej. Dowodem uiszczenia stosownej opłaty za przejazd po drogach krajowych jest okazanie przez kierowcę pojazdu w trakcie kontroli prawidłowo wypełnionej karty opłaty (art. 87 ust. 1 u.t.d.). W przypadku braku takiego dokumentu wykonujący przewóz podlega zgodnie z art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. karze pieniężnej. Wysokość tej kary określona jest w załączniku do cytowanej ustawy – Lp. 4.1, gdzie stanowi się, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za przejazd. Wobec tego, skoro w pojeździe nie znajdowała się karta opłaty dobowej, kara została nałożona na skarżących zasadnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 53/10, skargę wspólników spółki I. podzielił ocenę organu drugiej instancji, że decyzja nakładająca karę pieniężną została wydana zgodnie z prawem. Podniósł, że bezsporna w sprawie jest okoliczność, że podczas kontroli kierowca nie posiadał przy sobie karty opłaty. W ocenie Sądu, organ zasadnie wskazał na przepis art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz zapis Lp. 4.1 załącznika do tej ustawy, że karta dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Sąd wskazał, że dowód opłaty został dołączony do akt administracyjnych po upływie około roku od dnia kontroli oraz, że skarżący nie posiadają dowodu zakupu karty drogowej. WSA w Lublinie ponadto podniósł, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie mógł oceniać winy przedsiębiorcy, jak domagali się tego skarżący, ponieważ kara administracyjna za naruszenie przepisów o transporcie drogowym wymierzana jest w oderwaniu od aspektu zawinienia sprawcy. Od powyższego wyroku wspólnicy spółki cywilnej I. złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez niestwierdzenie w całości nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z [...] października 2009 r. oraz decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. z [...] grudnia 2009 r. mimo iż decyzje dotyczą sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tj. decyzją Naczelnika Urzędu Celnego z [...] maja 2009 r. umarzającą postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów regulujących wykonywanie transportu drogowego wobec A., L. i T. P. – wspólników spółki cywilnej I.; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że Dyrektor Izby Celnej w B. P. oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego w L. naruszyli powyższy przepisy, tj. nie zebrali całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie wykazali na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że brak karty opłaty przy kontroli drogowej nie wynikał ze szczególnych okoliczności, których skarżący nie byli w stanie przewidzieć. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz art. 93 ust. 7 u.t.d. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne i wyrokiem z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1146/10, uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał na treść art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a., wedle którego wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną dotknięte jest wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie po wydaniu przez Dyrektora Izby Celnej w B. P. decyzji z dnia [...] marca 2009 r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, Naczelnik Urzędu Celnego w L. wydał kolejno dwie decyzje. Pierwsza z nich z dnia [...] maja 2009 r. rozstrzygała o umorzeniu postępowania w sprawie z powodu bezprzedmiotowości, druga z dnia [...] października 2009 r., utrzymana następnie w mocy decyzją zaskarżoną, orzekała w przedmiocie kary pieniężnej nałożonej na wspólników spółki cywilnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przedmiot postępowania, podmioty oraz okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy nie uległy zmianie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zachodziła zatem tożsamość sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Sąd podkreślił, że trwałość decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak trwałość każdej innej decyzji ostatecznej. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro w obrocie prawnym pozostawała decyzja umarzająca postępowanie, to decyzja merytoryczna wydana w tej samej sprawie obarczona jest wadą nieważności z powodu naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpatrując ponownie sprawę, biorąc pod uwagę wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszej sprawie w wyroku z 30 listopada 2011 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Decyzje te zostały dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zatem zaszła podstawa do stwierdzenia ich nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, stwierdza jej nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Na tle tego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, o ile tożsama jest podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają. Skoro na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, to do tych elementów należy odnieść się, aby prawidłowo zakreślić granice danej sprawy. W orzecznictwie odnoszącym się do wykładni art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. zaznaczano, że decyzja rozstrzygająca co do istoty sprawę, w której decyzją ostateczną postępowanie umorzono, jest nieważna. Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 103/97, z glosą aprobującą B. Adamiak - OSP 1999/1/19, z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1279/96). Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Naczelnik Urzędu Celnego w L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych z powodu bezprzedmiotowości. Decyzja ta posiadała przymiot ostateczności, bowiem nie wniesiono od niej odwołania. Następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r., utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] grudnia 2009 r., Naczelnik Urzędu Celnego w L. orzekł o nałożeniu na wspólników spółki cywilnej kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Przedmiotem postępowania w obu sprawach było nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W obu przypadkach występowały te same podmioty (wspólnicy spółki cywilnej I. – A. P., L. P. i T. P. oraz organ – Naczelnik Urzędu Celnego w L.). Stan faktyczny oraz stan prawny również nie uległy zmianie. Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że zachodziła tożsamość sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] maja 2009 r. umarzającą postępowanie ze sprawą zakończoną decyzją o nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W tym miejscu warto nadmienić, że Kodeks postępowania administracyjnego (por. art. 16 § 1, 145 § 1, 150 § 1) nie rozróżnia decyzji ostatecznych, mających charakter merytoryczny czy też procesowy. Zgodnie z przepisem zawartym w art. 16 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna to decyzja, od której nie przysługuje odwołanie. A zatem decyzja taka nie może być weryfikowana w administracyjnym toku instancji. Decyzja ostateczna to decyzja wydana przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania lub decyzja organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do wniesienia odwołania. A zatem przymiot ostateczności decyzji, o jakim mowa w art. 16 § k.p.a. nie wiąże się z charakterem dokonanego rozstrzygnięcia, lecz uzależniony jest od możliwości jej zaskarżenia do wyższej instancji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przyjmując za podstawę orzekania wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., którą jest związany, uznał że w opisanej wyżej sytuacji doszło do wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] października 2009 r. w warunkach, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzje te dotyczyły sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2009 r. W efekcie zostały dotknięte wadą nieważności, a zatem w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 200 p.p.s.a.