VII SA/Wa 210/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. i L.S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. S. i L. S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S. i L. S. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2007r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z [...] stycznia 1998 r. udzielającej zgody na zmianę sposobu użytkowania części budynku na działce nr [...] (d. [...]), w Ł. przy ul. [...] na przedszkole prywatne. Organ wskazał, że uprzednio wydaną decyzją z [...] października 2007 r. uchylił decyzję z [...] czerwca 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1998 r. Wyrokiem z 24 kwietnia 2008 r. (VII SA/Wa 2186/07), po rozpatrzeniu skargi p.p. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W-wie uchylił decyzję z [...] października 2007 r. wskazując, że organ winien odnieść się do wszystkich zarzutów skarżących oraz wyjaśnić, czy U. R. działała w imieniu R. R. i czy posiadała jego zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Decyzją z [...] listopada 2008 r., organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2007 r. Wyrokiem z 14 stycznia 2010 r. (VII SA/Wa 261/09) WSA w W- wie, po rozpoznaniu skargi L. S. i A. S. , uchylił decyzję z [...] listopada 2008r. wskazując, że organ winien rozpoznać sprawę w jej całokształcie z dokonaniem wyczerpującej oceny całego materiału dowodowego. Sprawa wymagała odniesienia się do stosowanych przepisów prawa budowlanego jak i wykonawczych (jak w decyzji I instancji) oraz zastosowania do uprzedniego wyroku tj. rozpoznania wszystkich zarzutów strony, a także zbadania z urzędu wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu odwołania organ przytoczył art. 153 p.p.s.a. oraz wyjaśnił istotę postępowania nieważnościowego. Stwierdził, że decyzję z [...] stycznia 1998 r. wydano zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, który na dzień [...] stycznia 1998 r. stanowił, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu, przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Organ wskazał, że inwestycja dotyczy zmiany przeznaczenia niektórych pomieszczeń mieszkalnych w ww. budynku na przedszkole. Jedyną zmianą w układzie pomieszczeń jest realizacja ściany oddzielającej kuchnię od jadalni. Taki zakres prac nie wpływa na usytuowanie budynku, jego wysokość oraz powierzchnię zabudowy. Następnie powołał art. 32 ust. 4 pkt 1 ww. ustawy i stwierdził, że inwestycja nie wymagała decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm. na 20 stycznia 1998r.) ww. roboty nie powodowały zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Organ przytoczył art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy i § 8 ust. 1 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. Nr 10, poz. 47 ze zm.) obowiązującego w dniu wydania decyzji wskazując, że wniosek o pozwolenie na zmianę użytkowania, powinien zawierać dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. U. R. do wniosku dołączyła wypis z KW nr [...], z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] jest jej mąż R. R.. Nie dołączyła zgody męża na dysponowanie nieruchomością oraz umocowana do występowania wnioskodawczyni w imieniu męża. Decyzja narusza zatem powyższe przepisy. Organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa wskazując, że choć naruszone przepisy nie wymagają wykładni, a naruszenie jest bezsprzeczne, to skutki uchybienia nie mają charakteru niemożliwych do zaakceptowania. U. R. działała bowiem w imieniu własnym i męża. Posiadała zgodę R. R. do działania w tym zakresie, co wynika z oświadczenia z 5 października 2008 r. Nie stwierdzono również, aby kontrolowana decyzja naruszała inne przepisy, w tym Prawa budowlanego i rozporządzeń Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995. Nr 10, poz. 46 ze zm.) oraz z 15 grudnia 1994 r. Zgodna jest z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Miasta i Gminy Ł. (Uchwała Rady Miasta z [...] marca 1993 r., Nr [...], Dz. Urz. Woj. nr 14 z 31 sierpnia 1993 r.) Inwestycję zaopiniował pozytywnie rzeczoznawca ds. zabezpieczeń ppoż. oraz Terenowa Stacja Sanitarno Epidemiologiczna. W ocenie organu decyzja z [...] stycznia 1998 r. nie wypełnia również pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a.. Odnosząc się do zarzutów dotyczących hałasu związanego z użytkowaniem przedszkola podniósł, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji na etapie jej realizacji nie obejmuje przyszłego funkcjonowania obiektu. Następnie organ wyjaśnił, że fakt nieuczestniczenia strony w postępowaniu nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Analiza akt nie wykazała również, aby inwestycja naruszała ww. plan. Działka nr [...] leży na terenie A-6 MN/ZL, dla którego przewidziano możliwość adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 5 Prawa budowlowego oraz art. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu organ wyjaśnił, że przepisy te dotyczą zasad ogólnych i podlegają konkretyzacji w dalszych przepisach. Ich naruszenie winno wiązać się więc z jednoczesnym wskazaniem naruszenia norm szczegółowych. Odpowiadając na zarzut dotyczący przebywania zbyt dużej ilości dzieci w przedszkolu podniósł, że w decyzji nie określono ilości dzieci mogących korzystać z przedszkola, dlatego nieprawidłowości w tym zakresie nie podlegały ocenie organu. Organ wskazał, że kwestionowaną decyzję wydano w oparciu o art. 71 ust. 1 cyt. ustawy, § 10 ww. rozporządzenia z 15 grudnia 1994 r. i art. 104 k.p.a. Nie było zatem wątpliwości, co do podstaw jej podjęcia. Jako pozostające bez wpływu na prawidłowość ww. decyzji organ ocenił zarzuty o matactwie, korupcji oraz rzekomych korzyściach pracowników urzędu. Skargi na powyższą decyzję złożyli A. S. i L. S. wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Skarżąca wskazała, że organ nie uwzględnił właściwie wszystkich nakazów wyroku z 14 stycznia 2010, w szczególności: nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, z dokonaniem wyczerpującej oceny całego materiału sprawy, nie rozpatrzył wszystkich zarzutów i nie ustosunkował się do nich właściwie, nie ustosunkował się właściwie do przepisów prawa budowlanego i wykonawczych. Skarżąca przedstawiła kwestie do których organ nie ustosunkował się w ogóle bądź niewystarczająco wskazując na: niewłaściwość organu wydającego decyzję; wprowadzenie w błąd organu wnioskiem z 1994 r. o pozwolenie na rozbudowę budynku o część mieszkalną, gdy przedszkole działało już od 1992 r. i rozbudowę przeznaczono wyłącznie pod działalność przedszkola; niewłaściwość podstawy prawnej decyzji, równoczesne zignorowanie przez Burmistrza podanej przez siebie podstawy prawnej, ale traktowanie jej jako podstawy właściwej; "wieloznaczność przedmiotowej inaczej bezprzedmiotowość wydanej decyzji"; nieprzeprowadzenie wymaganego postępowania ws. wydania decyzji; wydanie decyzji w rażącej sprzeczności z regulaminem organizacyjnym Urzędu Miasta i Gminy Ł., zignorowanie wymogu wykazania wykonania wymaganych rozporządzeniem z 15 grudnia 1994 ekspertyzy technicznej i innych dokumentów świadczących o dopuszczalności zmiany; pozorowane uzasadnienie decyzji nieprawdziwym /nieistniejącym/ dokumentem pn. "orzeczenie techniczne"; kombinatorstwo a raczej matactwo z wydaniem decyzji; niezgodność decyzji z miejscowym planem /1993- 2003/, zignorowanie wymogów Prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony interesów osób trzecich; niezgodność decyzji z warunkami technicznymi; zignorowanie wymogu ochrony przed hałasem. Skarżąca podniosła, że tak jak w poprzednim postępowaniu sądowym występuje z ojcem L. S., który rozwinie powyższą argumentację. W swojej skardze L. S. rozszerzył powyższe zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący wskazał, że zgodnie z porozumieniem zawartym między Kierownikiem Urzędu Rej. w W. a Zarządem Miasta i Gminy Ł. z [...] czerwca 1996r. z-ca Burmistrza ds. Technicznych G. Z. nie był upoważniony do wydania decyzji. Bo powołał się na upoważnienie Burmistrza, a tylko zarząd mógł mu je udzielić. Upoważnienie dotyczyło tylko podejmowania decyzji w ramach nadzoru nad podległymi komórkami organizacyjnymi, ale nie wydawania decyzji w indywidualnych sprawach. W takich samych okolicznościach wydano decyzję [...] czerwca 1994r. na rozbudowę spornego budynku. Inwestorzy uzyskali pozwolenie na rozbudowę wyłącznie dla celów mieszkalnych, a przeznaczyli tę część budynku na przedszkole. Organ nie odniósł się do tego zarzutu, mimo że rozbudowa była sprzeczna z zarządzeniem Ministra Oświaty i Wychowania w sprawie zasad prowadzenia małych przedszkoli przez osoby fizyczne z 28 sierpnia 1979. § 1.1 stanowił, że osoba fizyczna może prowadzić przedszkole w zajmowanym przez siebie lokalu mieszkalnym. Inwestorzy nigdy nie zamieszkiwali tej części budynku. Skarżący zarzucił wydanie decyzji na niewystarczającej podstawie prawnej z uwagi na niepodanie § 9 rozporządzeń: z 15 grudnia 1994 w sprawie warunków wydawania pozwoleń m. in. na zmianę sposobu użytkowania budynków, z 14 grudnia w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania, zwłaszcza § 1.2, § 1-2.4-5, § 2.2, § 10-12 oraz § 323. Organ nie ustosunkował się do zarzutu, że Z-ca Burmistrza zignorował § 9 rozporządzenia z 15 grudnia 1994r. zarówno w zakresie określenia podstawy prawnej jak i uzasadnienia. § 9 daje podstawę dla należytego wyjaśnienia, przy pomocy dodatkowych danych, wątpliwości co do zgodności rozwiązań z planem, przepisami techniczno-budowlanymi i polskimi normami. Przyjęte rozwiązanie mogło wynikać wyłącznie z analizy rysunków, opisu technicznego i ekspertyzy technicznej ws. dopuszczalności zmiany /§ 8.1.1-4/, a których nie dołączono do wniosku. Organ nie ustosunkował się też do zarzutu, że Z-ca Burmistrza zignorował podobnie rozporządzenie z 14 grudnia 1994r., bo pominął określenie podstawy prawnej i nie uzasadnił decyzji /ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, ochrona zdrowia w związku z hałasem etc/. Skarżący zarzucił, że organ zignorował wszystkie przepisy przez siebie podane, z wyjątkiem braku dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjął wniosek bez wymaganych dokumentów. Nie ustosunkowano się do tego zarzutu w ogóle. Organ uznał ogólnikowo, że ww. decyzja nie naruszała innych przepisów Prawa budowlanego a "zwłaszcza" ww. rozporządzenia. Pominął, że naruszenie tych innych przepisów było tak samo wyraźne, rzucające się w oczy i niewymagające wykładni, a jednak nie zostało uznane za naruszenie tak samo bezsprzecznie. W ten sposób organ doprowadził do stanu jaki przyjął za zasadny przy wydaniu decyzji z [...] listopada 2008r. Organ nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu zignorowania w postępowaniu zwyczajnym § 8.1.1-4 oraz § 9-1 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Decyzja pozwalała na zmianę sposobu użytkowania w związku z zamierzoną działalnością przedszkolną w budynku mieszkalnym w przyszłości. Świadczyły o tym włączone do akt post factum dokumenty / rysunki, opis techniczny i opinie. Jednocześnie przywołał dokumenty świadczące, że przedszkole działało już 6 lat (postanowienie i protokół TSSE z 1992 r. i 1997 r.). Organ nie przywołał w decyzji znanego sobie faktu wpisania przedszkola do urzędowej ewidencji [...] sierpnia 1992r. Fakt ten ujawnił Z-ca Burmistrza J. R. w piśmie z 4 kwietnia 2000r. w postępowaniu w sprawie rozbudowy przedszkola. W skardze na wcześniejszą decyzję z [...] października 2007, uwzględnioną wyrokiem Sądu z 24 kwietnia 2008r., małżonkowie stwierdzili, że od 15 lat dysponują nieruchomością na cele przedszkola. Organ ukrył ten fakt wydaniem przedmiotowej decyzji, która stała się dla wnioskodawców i organu przykrywką dotychczasowej działalności przedszkola bez podstawy prawnej i podstawą do dalszej działalności, ale tak jakby miało ono dopiero zacząć działać. Bo Z-ca Burmistrza za nadzór budowlany był osobiście odpowiedzialny z tytułu obowiązków i regulaminu organizacyjnego Miasta i Gminy Ł.. Bezsprzecznie błędnie zatem stwierdził, że decyzję wydano "dla projektowanego przedszkola". Organ wydał ww. decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, bez "wyjaśnienia stanu faktycznego", "rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli", bez oceny żądań z punktu widzenia Prawa budowlanego /rozporządzenie z 15 grudnia 1994/ i prawa miejscowego. Organ nie ustosunkował się do tego zarzutu w ogóle. Wskazali, że regulamin ten wynika z ustawy o samorządzie gminnym i stanowi prawo miejscowe. Przy wydaniu ww. decyzji regulamin został rażąco naruszony. Nie przeprowadzono wymaganego postępowania Referatu Urbanistyki i Architektury i bez opinii zaangażowanego w Urzędzie prawnika. Z-ca Burmistrza wydał decyzję samowolnie i skrycie /w bezpośrednim stosunku z wnioskodawcą/. Organ nie ustosunkował się do zarzutu, że ww. decyzję wydano bez dokumentów wyjaśniających, czy zmiana jest w ogóle dopuszczalna, w tym w zakresie ochrony interesów osób trzecich i planu przestrzennego. "Orzeczenie techniczne" nie było załącznikiem do decyzji. W decyzji nie podano danych potwierdzających jego prawdziwość. Nie było go też w aktach w 2000 r. Organ odmówił wtedy wyjaśnienia co to jest za dokument skoro nie ma go w aktach. Zarzucili więc, że jest on nieprawdziwy /nieistniejący/ i został fałszywie przywołany, aby pozorować brak ekspertyzy technicznej. Powinno być wyjaśnione dla potrzeb nin. postępowania, czy jest to poświadczenie nieprawdy w dokumencie urzędowym, fałszerstwo dokumentowe, matactwo, machinacja, oszukaństwo, mistyfikacja, czy coś innego rażąco niedopuszczalnego. Skarżący przedstawił argumentację "o kombinatorstwie, a raczej matactwie z wydaniem przedmiotowej decyzji'. Nadto, zarzucił niezgodność decyzji z ww. planem. Stwierdził, że zignorowano zapis "infrastruktura usługowa /w zakresie przedszkoli/ może być realizowana w formie: obiektów wolnostojących na działkach samodzielnych". Słowo "może" oznaczało, że w innej formie realizowana być nie mogła /a contrario/. Podobnie wymóg zachowania powierzchni 7,5 m2 na jedno dziecko, zobowiązywał do wskazania w ekspertyzie dopuszczalnej ilości dzieci w przedszkolu. Ekspertyzy nie sporządzono. Dopuszczono realizację dwu przedszkoli w jednostce "A" planu po ok. 100 miejsc każde. Ustalenie to dotyczyło zatem konkretnie dwu /nie mniej bądź więcej/ przedszkoli z taką ilością dzieci, a dopuszczalna ilość dzieci w przedszkolu małżonków, wg ww. standardu powierzchniowego, w wydzielonej powierzchni 59 m, nie mogła przekroczyć 8 dzieci. Przeznaczenie ww. terenu "pod zabudowę mieszkaniową" decydowało o warunkach jego użytkowania, a "adaptacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej" mogła odnosić się wyłącznie do wym. przeznaczenia terenu. Wskazał, że w podjednostkach "A-4", "A-11" i "A-12" słowo to dot. konkretnej funkcji usługowej - pod usługi rzemiosła. Podniósł, że dopuszczenie użycia terminu "adaptacja" na terenie "A-6" pod usługi przedszkolne umożliwiałoby realizację jakichkolwiek usług. Przywołał art. 5.1.3 i 9 oraz art. 2.3 Prawa budowlanego, art. 1.2 oraz art. 3.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że nie dokonano analizy skutków oddziaływania zmiany sposobu użytkowania w obszarze oddziaływania z punktu widzenia ww. przepisów z uwzględnieniem wymogów planu, przepisów dot. ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w pojęciu - prawa własności, wartości użytkowej handlowej posiadanej nieruchomości, samopoczucia, zdrowia etc. Wskazał, że budynki "mogą być" wznoszone poza zasięgiem uciążliwości /w szczególności hałas/ określonych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska /§ 11,1-2/. Oznacza to. że w zasięgu uciążliwości wznoszone być nie mogą. Skarżący przywołał też § 323 wym. rozporządzenia obligujący inwestorów do realizacji inwestycji tak, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy nieruchomości sąsiednich nie zagrażał zdrowiu, umożliwiał pracę, odpoczynek i sen. Następnie przedstawił okoliczności związane z budową własnego budynku. Wym. rozporządzenie stało się dla skarżących dodatkowym zabezpieczeniem, bo obligowało organ i inwestorów do jego respektowania z tytułu interesów skarżących. Wymogi ww. rozporządzenia winny były być uwzględnione w ekspertyzie technicznej odnośnie dopuszczalności zmiany. Organ stwierdził jedynie ogólnikowo w zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa decyzja nie uchybia wym. rozporządzeniu. W zakresie ochrony przed hałasem błędnie przyjęto, że przedszkole było w czasie wydania ww. decyzji dopiero "projektowane". Błędnie odrzucono zasadność opracowania analizy obszaru oddziaływania przedszkola w perspektywie. Skarżący powtórzył, że do wydania kwestionowanej decyzji przedszkole działało już 6 lat. Przedstawił następnie rozważania odnośnie potencjalnego i obecnego zagrożenia hałasem, oraz dopuszczalnej ilości dzieci mogących przebywać w przedszkolu. Stwierdził, że budynek, choć nadal mieszkalny tylko częściowo zmieniony na przedszkole, stał się faktycznie, poprzez hałas, budynkiem przedszkolnym. Taki jest skutek uchylenia się przez Z-cę Burmistrza od opracowania oceny dopuszczalności zmiany w ekspertyzie technicznej i /ewentualnie/ określenia dopuszczalnej liczby dzieci. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga jest zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010r., którą organ ten, po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. S. i L. S. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ł. z [...] stycznia 1998 r. udzielającej zgody na zmianę sposobu użytkowania części spornego budynku na przedszkole prywatne. Przypomnieć trzeba, że powyższe rozstrzygnięcia zapadły, po dwukrotnym uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2008r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2186/07 decyzji stwierdzającej nieważność powyższej decyzji z [...] stycznia 1998r. oraz wyrokiem z 14 stycznia 2010r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 261/09 decyzji odmawiającej stwierdzenia tej decyzji. Sąd doszedł do przekonania, że również i w tym postępowaniu doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Wskazać należy, że powołana norma prawna ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nie przestrzeganie tego przepisu podważa obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadzi do niespójności działania systemu władzy publicznej. W piśmiennictwie podnosi się, że ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Określają one sposób działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych i wskazują kierunek, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 r., s. 402; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Lexis Nexis 2010 r., s. 358 uw. 1). W związku z powyższym przypomnienia wymaga, że w wyroku z 14 stycznia 2010r. Sąd stwierdził, iż organ odniósł się tylko jednej kwestii - oświadczenia. W związku z tym nakazał organowi odwoławczemu ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie z dokonaniem wyczerpującej oceny materiału sprawy, w tym odniesieniem do stosownych przepisów Prawa budowlanego i wykonawczych oraz zastosowaniem się do zaleceń zawartych w wyroku z 24 kwietnia 2008r., zatem rozpoznaniem wszystkich zarzutów strony podnoszonych w postępowaniu nieważnościowym. Zaznaczyć zatem również trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, nowym w stosunku do postępowania zwykłego, w którym organ zobligowany jest jedynie do zbadania, czy kontrolowana decyzja obarczona jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi się zatem opierać na wnikliwej ocenie zebranego materiału dowodowego, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Nadto, kontroli weryfikowanej decyzji organ dokonuje badając stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie jej wydania. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wskazuje się, że wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest rażącego naruszenia prawa wymaga zbadania: oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz skutków gospodarczych i społecznych, które wywołuje decyzja. Podkreśla się, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Naruszenie musi mieć przy tym charakter oczywisty. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wprawdzie organ odwoławczy odniósł się do większości zarzutów skarżących, to jednak pominął te, które - zdaniem Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim uszło uwadze organu, że w toku postępowania nieważnościowego skarżący konsekwentnie podnosili, iż decyzja z dnia [...] stycznia 1998r. zapadła już po zmianie przez p.p. R. sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole. Na potwierdzenie tej okoliczności powoływali szereg dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym postanowienie i protokół Terenowej Stacji Epidemiologiczno Sanitarnej z 1992 r. i 1997 r. oraz skargę na wcześniejszą decyzję z [...] października 2007r., uwzględnioną wyrokiem Sądu z 24 kwietnia 2008r., w której inwestorzy oświadczyli, że od 15 lat dysponują nieruchomością na cele przedszkola. Kwestia ta miała o tyle istotne znaczenie, że jednoznaczne ustalenie, iż przed wydaniem decyzji pozwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu w postępowaniu zwyczajnym faktycznie doszło już do zmiany jego użytkowania wskazywałoby na popełnienie samowoli w tym zakresie. W takiej sytuacji organ architektoniczno budowlany nie miał kompetencji do udzielenia zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania w postępowaniu zwyczajnym. Stosownie bowiem do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji) w takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajdowały przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Należało zatem przeprowadzić postępowanie naprawcze, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.. W związku z powyższym zasadny był zarzut skargi przedstawiony w powyższym zakresie. Okoliczność ta nie została zbadana przez organ w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów, w tym § 8 ust. 1, rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r., nr 10. poz. 47). Ponadto, na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Poza rozważaniami organu, mimo wyraźnych zaleceń Sądu, pozostała bowiem kwestia wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1998r. przez G. Z. działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Ł., który zdaniem skarżących, nie miał należytego upoważnienia do podpisania tej decyzji. Przedstawienie stanowiska w tym zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę, stanowiło o naruszeniu ww. przepisów oraz art. 107 § 3 k.p.a . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem ocenić, a rozważania w tej kwestii przedstawić w uzasadnieniu decyzji, czy weryfikowana decyzja nie była obarczona również wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ winien poddać analizie porozumienie zawarte w dniu 12 września 1990r. pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. a Zarządem Miasta i Gminy Ł. reprezentowanym przez Burmistrza, w tym zapis § 1 ust. 1 tego porozumienia. W świetle powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)( orzekł jak w pkt l i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.