II GSK 1632/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 497/12 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w części grzywny nałożonej mandatem karnym kredytowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 497/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w części grzywny nałożonej mandatem karnym, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I [...] (dalej: skarżący, wnioskodawca) wystąpił z wnioskiem o umorzenie w części należności z tytułu grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że nie jest w stanie dokonać zapłaty kwoty wynikającej z mandatu z uwagi na brak dochodów. Oświadczył, że jest na utrzymaniu żony, która otrzymuje rentę z KRUS w wysokości 588,41 zł. Ponadto poinformował, że wraz z żoną wychowuje ciężko chorego syna, który otrzymuje rentę socjalną w wysokości 525,88 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] odmówił wnioskodawcy umorzenia części grzywny w wysokości 500 zł pozostałej do zapłaty w kwocie 100 zł. Organ wyjaśnił, że z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, iż posiada on stałe źródło utrzymania dzięki dochodom żony - z tytułu otrzymywanej renty z KRUS-u w wysokości 588,41 zł oraz dochodom syna z tytułu otrzymywanej renty socjalnej w wysokości 525,88 zł. Wobec tego sytuacja ekonomiczna skarżącego daje podstawę do stwierdzenia, że istnieją realne możliwości uregulowania przez skarżącego przedmiotowej należności. W odwołaniu od decyzji skarżący wskazał, że nie ma obecnie żadnych dochodów i nie jest w stanie pokryć z renty żony oraz syna ostatniej raty z tytułu zobowiązania wynikającego z mandatu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Finansów utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przypomniał, że należność, której częściowego umorzenia domaga się wnioskodawca była rozłożona na raty wcześniejszą decyzją Wojewody [...]. Minister Finansów powołując się na treść art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) wskazał, że możliwość częściowego umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Zatem jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania. Według organu odwoławczego skarżący znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. Łączny miesięczny dochód jego gospodarstwa domowego składającego się z trzech osób, wynosi 1114,29 zł, natomiast wydatki stałe wynoszą 273 zł, bez uwzględnienia wydatków na wyżywienie, ubrania oraz leki. Jednakże w rozpoznawanej sprawie przyczyną powstania należności było działanie wnioskodawcy, którego skutkiem było wymierzenie kary grzywny w wysokości i terminie płatności zaakceptowanym przez niego. Częściowe umorzenie zobowiązania powodowałoby uchylenie skutków orzeczonej kary oraz oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodu Skarbu Państwa. W związku z powyższym częściowe umorzenie przedmiotowej należności Skarbu Państwa naruszałoby, zdaniem organu, interes publiczny. W ocenie Ministra Finansów wniosek [...] spełnia przesłankę dopuszczającą częściowe umorzenie zobowiązania, tj. istnienia uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych dłużnika, polegającą na ograniczonych możliwościach płatniczych. Jednak, umorzenie należności naruszałoby interes Skarbu Państwa ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 497/12, uchylił tę decyzję. Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że przepisy ustawy o finansach publicznych na podstawie których organy odmówiły skarżącemu umorzenia wnioskowanej należności, zostały oparte na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. WSA podkreślił, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności, gdyż zakres tego uznania jest wyznaczony normami kompetencyjnymi, przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami prawa materialnego. Sąd I instancji uznał za dowolną, naruszającą zasady uznaniowego charakteru treść kontrolowanej decyzji, która zawiera niespójne i sprzeczne wywody organu. Z jednej strony organ wskazuje, że ze względu na ograniczone możliwości płatnicze skarżącego jako dłużnika, częściowe umorzenie należności byłoby uzasadnione. Z drugiej jednak twierdzi, iż naruszałoby to uzasadniony interes Skarbu Państwa ze względu na karnoprawny charakter. Pozbawiłoby również dochodów budżetu państwa. Wymaga podkreślenia, że częściowe umorzenie należności, o które wnosi skarżący to kwota 100 zł. W związku z tym wskazywanie przez organ (w przypadku jej umorzenia) na naruszenie uzasadnionego interesu Skarbu Państwa poprzez uszczuplenie dochodów budżetowych, jest całkowicie bezzasadne. Ponadto jak zaakcentował WSA skarżący pozostaje na utrzymaniu żony, której dochody stanowią zaledwie kwotę 588, 41 zł. (z tytułu renty z KRUS). W rodzinie skarżącego jest również chory syn (z zespołem Downa), który otrzymuje niewielką rentę socjalną w wysokości 525,88 zł. Dochód na jednego członka jego rodziny oscyluje więc poniżej minimum socjalnego. Jeśli zatem skarżący spłacił 400 zł z obciążającej go kwoty 500 zł i ubiega się o umorzenie pozostałych 100 zł to należało jego wniosek potraktować z należytą powagą, nie zaś odwoływać się do sformułowań odnoszących się do interesu Skarbu Państwa i uszczupleń dochodów budżetowych. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów. Zaskarżył wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego uchylenia i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Powołując się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), wyrokowi temu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji i uznanie, iż Minister Finansów naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przekroczeniu granic uznania administracyjnego, skutkujący wydaniem decyzji i jej uzasadnieniem nieprzystającym do poczynionych ustaleń faktycznych, w sytuacji gdy organ dokonał wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy w oparciu o zebrany materiał dowodowy i dokonał obiektywnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w granicach uznania administracyjnego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w związku z art. 55, art. 57 pkt 1 i art. 60 ustawy o finansach publicznych przez błędną wykładnię i w konsekwencji dokonanie oceny decyzji Ministra Finansów z dnia 11 stycznia 2012 r., pod kątem kryteriów słuszności i celowości, gdy wskazane przepisy przyznają organowi kompetencję rozstrzygnięcia sprawy w zakresie uznania administracyjnego, co uniemożliwia sądowi administracyjnemu badanie słuszności zastosowanych kryteriów interesu Skarbu Państwa i uszczuplenia dochodów budżetowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że mając na uwadze przesłankę interesu Skarbu Państwa oraz interes publiczny, Minister Finansów wziął pod uwagę całość okoliczności sprawy. Według kasatora poza okolicznościami dotyczącymi stanu majątkowego, zdrowotnego i rodzinnego wnioskodawcy, na okoliczności te składają się również przyczyny powstania zobowiązania, których wniosek dotyczy. Przyczyny te, to jest ukaranie wnioskodawcy grzywną za popełnienie wykroczenia, zmuszają do oceny sprawy również w odniesieniu do respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak: sprawiedliwość, równość wobec prawa, bezpieczeństwo, obowiązek przestrzegania prawa, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania aparatu państwowego. Umorzenie wnioskowanych należności stanowiłoby w ocenie Ministra Finansów uchylenie się od skutków orzeczonych kar oraz oznaczałoby zgodę na rezygnację z dochodów Państwa. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja odmawiająca skarżącemu umorzenia części grzywny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uchylając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznawana sprawa zainicjowana została wnioskiem skarżącego o umorzenie części należności (w wysokości 100 zł.) z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym (w wysokości 500 zł.). Wobec tak sformułowanego żądania skarżącego zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi że właściwy organ może - na wniosek zobowiązanego - udzielać określonych w art. 55 ulg, w tym umarzać należności w spłacie zobowiązań wobec państwa, o których mowa w art. 60 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 57 pkt 1 ustawy o finansach publicznych na wniosek dłużnika należności mogą być umarzane w części - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Decyzje wydawane na podstawie art. 57 pkt 1 ustawy o finansach publicznych mają zatem charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia należności organ nie musi uwzględnić wniosku o umorzenie. Orzekając w konkretnej sprawie organ może więc, a nie musi umorzyć należności, oceniając istnienie lub nieistnienie przesłanek umorzeniowych, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Niewątpliwie sądowa kontrola decyzji uznaniowych musi być ograniczona, gdyż sądy administracyjne mogą kontrolować tylko zgodność takich rozstrzygnięć z ustawowymi kryteriami wyznaczającymi granice uznania. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie dowodzi jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt I OSK 442/13). Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 k.p.a. kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12). W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181). W ocenie Ministra Finansów wniosek skarżącego spełnia przesłankę dopuszczającą częściowe umorzenie zobowiązania wobec istnienia uzasadnionych względów społecznych lub gospodarczych, w szczególności możliwości płatniczych dłużnika, spowodowanych bardzo trudną sytuacją materialną skarżącego i jego rodziny. Jednak umorzenie należności naruszałoby interes Skarbu Państwa ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa. Wobec tak podnoszonej argumentacji wymaga podkreślenia, że wyżej powołane przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące omawiane kwestie w żadnej mierze, nie wykluczają możliwości umarzania należności pochodzących z niezapłaconych mandatów karnych. Skoro tak, to podstawą odmowy umorzenia tych zobowiązań na rzecz budżetu nie może być argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w treści skargi kasacyjnej odwołująca się do karnoprawnego charakteru należności i zasady nieuchronności odpowiedzialności karnej. Zaprezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko organu wskazuje wręcz na negowanie zasadności stosowania ulgi poprzez umorzenie należności o charakterze karnym. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że to właśnie te aspekty legły u podstaw decyzji kontrolowanej przez WSA w Warszawie, który trafnie uwzględnił skargę i podkreślił, że działanie w ramach uznania koncentrujące się na tych okolicznościach jest naruszeniem jego granic i nie może spotkać się z akceptacją. NSA to stanowisko aprobuje i podkreśla jego trafność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie organ - działając w ramach uznania administracyjnego - nie dokonał właściwego ważenia przeciwstawnych interesów stron, o których mowa w art. 57 ustawy o finansach publicznych, a mianowicie interesu obywatela z interesem Skarbu Państwa, kierując się przy tym - zgodnie z linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego - proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. Zatem, wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji słusznie uznał, iż organ niewłaściwie zastosował instytucję uznania administracyjnego, przez co doszło do naruszenia wskazanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania. Wskazać bowiem należy - co zasadnie podkreślił Sąd I instancji - że skarżący pozostaje na utrzymaniu żony, której dochody stanowią zaledwie kwotę 588,41 zł. (z tytułu renty z KRUS). W rodzinie skarżącego jest także chory syn (z zespołem Downa), który otrzymuje rentę socjalną w wysokości 525,88 zł. Dochód na jednego członka jego rodziny oscyluje więc poniżej minimum socjalnego. Ponadto, skarżący spłacił 400 zł z obciążającej go kwoty 500 zł i ubiega się o umorzenie pozostałych 100 zł. Ta pozostała do spłaty kwota nie może wbrew stanowisku skargi kasacyjnej uzasadniać ważnego interesu Skarbu Państwa w konfrontacji z sytuacją rodzinną skarżącego, a w zwłaszcza jego możliwościami płatniczymi. W tym kontekście organ nie wykazał, że interes Skarbu Państwa jest na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżącego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom kasatora - nie naruszył prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 w związku z art. 55, art. 57 pkt 1 oraz art.60 ustawy o finansach publicznych, gdyż dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania tych przepisów w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, bowiem stanowisko organu, w zakresie wykazywanych przyczyn odmowy umorzenia wnioskowanej należności, nie zostało oparte na wszechstronnym i pogłębionym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nosi cechy dowolności przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.