I OSK 442/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1386/12 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.G. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia 5 czerwca 2012 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 12 czerwca 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641 z późn. zm.), zawiesił D.G. w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia 12 czerwca 2009 r. do dnia 12 września 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z informacji uzyskanej z Prokuratury Apelacyjnej [...] wynika, że zainteresowanej przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 w zw. z art. 12 w zw. z art. 65 § 1 kk. Jednocześnie postanowieniem z dnia 10 czerwca 2009 r. zastosowano wobec D.G. środki zapobiegawcze w postaci dozoru Policji, poręczenia majątkowego i zawieszenia w wykonywaniu zawodu funkcjonariusza celnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy w dniu 16 lipca 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Następnie, decyzją z dnia 11 września 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o Służbie Celnej, przedłużył D.G. okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 13 września 2009 r. do czasu zakończenia postępowania karnego. Decyzją z dnia 15 marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 ustawy o Służbie Celnej w zw. z art. 104 § 1 kpa, zwolnił D.G. ze służby w Izbie Celnej w [...] z dniem doręczenia decyzji, tj. z dniem 2 kwietnia 2012 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Organ wyjaśnił, że przesłanką do wszczęcia postępowania w sprawie był fakt, iż od momentu zawieszenia zainteresowanej w pełnieniu obowiązków służbowych upłynęło 12 miesięcy, natomiast z informacji uzyskanej z Sądu Rejonowego w [...] wynika, że postępowanie w sprawie, w której D.G. występuje w charakterze oskarżonej o popełnienie przestępstwa nie zostało zakończone. Toteż przez wzgląd na interes służby, konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania jednostki i jak najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, organ zdecydował o zwolnieniu zainteresowanej, gdyż – jak wyjaśnił – Służba Celna nie może być obciążana negatywnymi konsekwencjami przedłużającego się postępowania karnego, w którym funkcjonariuszowi postawiono zarzuty korupcyjne. Decyzją z dnia 5 czerwca 2012 r. Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując argumenty organu I instancji. Organ odwoławczy dodał również, że zwolnienie zainteresowanej ze służby odbyło się zgodnie z prawem materialnym i procesowym, zaś sama decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Szef Służby Celnej wskazał przy tym, że na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego umorzenia postępowania karnego, uniewinnienia lub uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.G. zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w tym poprzez twierdzenie, że podstawą zwolnienia ze służby nie jest popełnienie przestępstwa, lecz oskarżenie o jego popełnienie, błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieprawidłowej analizie informacji dotyczących planowanego i zrealizowanego zatrudnienia i wysnuciu na skutek tego błędnych wniosków; rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym: art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 i 2 kpa, poprzez niewyjaśnienie, na jakich dowodach organ oparł swoje rozstrzygnięcie i dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez stronę; nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych i błędne uzasadnienie wydanej decyzji w zakresie uznania administracyjnego; dokonanie błędnej interpretacji danych dotyczących analizy zatrudnienia w Izbie Celnej w [...]; nieuwzględnienie słusznego interesu strony i uchybienie zasadzie proporcjonalności; rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na uniemożliwieniu stronie zapoznania się ze wszystkimi dowodami zgromadzonymi w sprawie; naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez ograniczenie rozpatrzenia odwołania strony do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej wynika, że decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby jest możliwe w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. Zarówno poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o Służbie Celnej (a więc przepisy obowiązujące w chwili przedłużania skarżącej zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego), jak i obecnie obowiązujące uregulowania ustawy o Służbie Celnej pozwalają właściwym organom zwolnić funkcjonariusza nawet wówczas, gdy nie zostało zakończone postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (i przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego). Istotny bowiem jest upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a także nieustąpienie przyczyn, które stanowiły podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Obie ww. przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej w sprawie wystąpiły, wszak skarżąca pozostawała w zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 12 czerwca 2009 r., zaś zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwolnienia D.G. ze służby pochodzi z dnia 7 kwietnia 2011 r. Ważne przy tym jest, że postępowanie karne, będące podstawą zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych, nie zostało zakończone ani w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji, ani w dacie doręczenia zaskarżonej decyzji, co zresztą sporne nie jest. Natomiast w myśl art. 188 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej, złożenie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zwolnieniu, gdyż to następuje z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej. Z pewnością prawodawca dostrzega więc w tego rodzaju sytuacjach potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Jednak fakultatywność zwolnienia ze służby nie może automatycznie stanowić zakazu zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych (zakończenie postępowania karnego). Ewentualność takiej decyzji organu Służby Celnej jest bowiem wyrazem woli samego ustawodawcy, który mocą art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej daje do zrozumienia, że zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych nie powinno trwać w nieskończoność, biorąc pod uwagę czasochłonność czynności podejmowanych przez organy ścigania i charakter zarzutów. Najczęściej to właśnie waga stawianych funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym wpływa na rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zwolnienia ze służby. Nie bez znaczenia są tu także względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe trwanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. Najistotniejsze w sprawie – z punktu widzenia oceny legalności decyzji – jest to, czy zostały spełnione przesłanki z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej. Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki stanowiące podstawę zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych. Są to okoliczności (przesłanki), które determinują możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby w oparciu o powyższy przepis. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do badania, dlaczego organ dokonuje zwolnienia danego funkcjonariusza, a pozostawia w służbie innego, będącego w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej. Dobór kadry i obsada stanowisk w Służbie Celnej należy do właściwego organu tej formacji i byłoby nie do pogodzenia z ustrojową rolą sądu administracyjnego, gdyby – badając legalność uznaniowej decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby – miał oceniać ją pod względem słuszności, celowości czy zasad współżycia społecznego, których w prawie administracyjnym nie stosuje się. W przypadku zarzutów korupcyjnych z wykorzystaniem pełnionej funkcji, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 kpa), gdyż znaczenie tego rodzaju przestępstw, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że organ Służby Celnej mógł zwolnić skarżącą ze służby, a zaskarżona decyzja odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Motywy rozstrzygnięcia zostały w pełni wyjaśnione, decyzja nie nosi znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D.G., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, w tym: - uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy; - uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ opierając się na dowodach nieodnoszących się indywidualnie do strony postępowania, ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań, nie wskazał, na jakich dowodach się oparł i dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę dowodom; - uznanie, że organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że treść decyzji Szefa Służby Celnej w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie, że przedstawione dowody odnoszą się w sposób indywidualny do strony postępowania. Ustalenia faktyczne odnoszą się do sytuacji ogólnej w Izbie Celnej w [...], a w konsekwencji nie mogą stanowić podstawy zwolnienia odwołującej się ze służby. Zarówno organy celne, jak Sąd Wojewódzki w sposób jednoznaczny podkreśliły wagę słusznego interesu społecznego, kwestionując równorzędność interesu ogólnego i indywidualnego, zwłaszcza w sytuacji wydania decyzji na zasadzie uznania administracyjnego. Bezspornie z całego uzasadnienia wyroku wynika, że dla zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej istotny jest tylko i wyłącznie fakt upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, a twierdzenie, że organy administracji czy też Sąd zbadały indywidualną sytuację skarżącej, tak aby nie przekroczyć granic uznania administracyjnego jest nadużyciem. Organy powinny w dostatecznym stopniu rozważyć sytuację osobistą, zawodową i finansową funkcjonariusza, odnieść się do funkcjonowania jednostki, w której konkretnie skarżąca pełniła służbę. Przytoczone argumenty dotyczące dezorganizacji pracy Służby Celnej przez zawieszonych funkcjonariuszy nie zostały poparte żadnymi dowodami i są zbyt ogóle, aby mogły odnieść się do konkretnego rozpatrywanego przypadku. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej przyznał, że oczywiste jest, iż teoretycznie zawsze zawieszenie funkcjonariusza powoduje zablokowanie etatu i tej fakt nie potrzebuje udowodnienia. Udowodnienia wymaga natomiast fakt utrudniania przez stronę tego postępowania, funkcjonowania komórki, do której była przypisana. Postępowanie dowodowe w sprawie prowadzone było z naruszeniem prawa i nie zmierzało do przedstawienia rzeczywistej sytuacji konkretnej osoby, a jedynie do przedstawienia, nieudolnego zresztą, trudności, z jakimi boryka się Służba Celna, bynajmniej nie od chwili zawieszenia skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych, ale od wielu lat. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga kasacyjna mogła być analizowana wyłącznie w zakreślonych w niej granicach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przypomnienia wymaga, że formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać, że ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną ma bowiem obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżąca powinna uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 368; wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., FSK 440/04). Tymczasem, przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej skargi, należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej przybrały formę polemiki i ogólnego zakwestionowania podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast brak jest wykazania wpływu, i to istotnego, na wynik sprawy. Powyższe determinować musi treść rozstrzygnięcia tut. Sądu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie jest ani prawidłowy, ani zasadny. Trzeba zauważyć, że co do zasady naruszenie przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. - poza odmową rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa - może polegać na rozpoznaniu skargi przy zastosowaniu innych wzorców kontroli, niż zgodność z prawem, zaś naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (vide: wyrok NSA z dnia 24 maja 2011 r., II GSK 555/10). Już tylko z przytoczonych wyżej względów zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. uznać należało za bezzasadny, bowiem Sąd I instancji skontrolował zaskarżone orzeczenie, a wyniki tej kontroli przesądziły - zdaniem tego Sądu - o bezzasadności skargi. Zupełnie zaś inną kwestia jest to, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli dokonanej przez Sąd Wojewódzki, co jednak nie oznacza naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. (tak też NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2011 r., II GSK 1259/10). Ponadto zwraca uwagę fakt, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, co daje podstawy do twierdzenia, że mimo podnoszonych przez stronę uchybień przepisom postępowania nie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze służby. Abstrahując jednak od powyższego należy wskazać, że zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Warunkiem wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest upływ okresu 12 miesięcy zawieszenia w obowiązkach służbowych oraz trwająca nadal przyczyną zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych. Jeśli zatem przed końcem wskazanego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby, to po upływie tego okresu właściwy organ może już z celnikiem rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca została zawieszona w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 12 czerwca 2009 r. z uwagi na toczące się przeciwko niej postępowanie karne, które w dniu 15 marca 2012 r. nie zostało jeszcze zakończone. Zatem w dniu, w którym Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o zwolnieniu skarżącej ze służby, bezspornie upłynął już 12-miesieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia. Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ celny do rozwiązania stosunku służbowego, jako że art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia celnika ze służby, jednakże uprawnia go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego. W związku z powyższym kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o zwolnieniu skarżącej ze służby. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie stanowi jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 kpa kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron-interesu obywatela z interesami publicznymi, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, organom celnym nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te, co wynika z motywów podjętych przez nie decyzji, w dostateczny stopniu rozważyły bowiem sytuację funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której skarżąca pełnił służbę, której działania z pewnością zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienia na ich miejsca innych osób. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że sytuacja taka wymusza ponadto dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy i w znacznym stopniu wpływa na dezorganizację pracy poszczególnych jednostek Służby Celnej oraz możliwość wywiązywania się przez nie z ustawowych obowiązków. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych i czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni przez kilkadziesiąt miesięcy, czyli przez czas znacznie przekraczający ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi nie rzekome - jak twierdzi skarżąca - lecz realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty dezorganizuje prace służb omawianej formacji i w znacznym stopniu utrudnia wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych. Warto również zwrócić uwagę, że ustawodawca, wprowadzając możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne, pomimo upływu 12 miesięcy, wciąż trwa, wskazał na ewentualność rozwiązania takiej sytuacji, pozostawiając w tym względzie swobodę organom Służby Celnej. Z pewnością prawodawca dostrzega więc w tego rodzaju sytuacjach potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Podkreślenia wymaga, że potrzeby Służby Celnej i problemy jednostek Służby Celnej wynikające z faktu, że funkcjonariusz został zawieszony w obowiązkach służbowych nie wymagają przeprowadzenia dowodów. Oczywistym faktem jest, że praca wykonywana uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, po odsunięciu choćby jednego z nich od wykonywania obowiązków służbowych, rozkłada się na pozostała liczbę osób, co zwiększa ich obciążenie i zmniejsza efektywność. Za nieuzasadniony zatem należy uznać zarzut niewykazania problemów kadrowych Służby Celnej w konkretnej jednostce organizacyjnej. Należy także mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego skarżącej ze służbą celną oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu funkcjonariuszy służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń zwracał przy tym uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu osoby wykonującej zadania publiczne (vide wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05). W tego typu sprawach aktualność zachowuje ponadto pogląd funkcjonujący w sądownictwie administracyjnym, zgodnie z którym dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, o nieposzlakowanej opinii (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11). Skoro skarżącej przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest ona funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego jej czynu dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w omawianej formacji. Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględniając przy tym unormowania zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów celnych nie dopatrzył się złamania prawa. Przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącej ze służby nie doszło bowiem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie i podjęte decyzje spełniały standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego. Reasumując, w świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącej ze służby. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.