VI SA/Wa 420/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpis sądowy w kwocie 100 (sto) złotych. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: ustawa Pt), po rozpoznaniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 3 listopada 2009 r. - ograniczył spółce "M." Sp. z o.o. z siedzibą w S., prawo wglądu do oferty złożonej przez A. Sp. z o.o. złożoną w przetargu, w zakresie opisanym w siedmiu punktach postanowienia, uznając wskazane informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa. Jak wynika z akt administracyjnych nadesłanych Sądowi, "M." Sp. z o.o. z siedzibą w S., cyt. dalej skarżącą, złożyła wniosek o unieważnienie przetargu na rezerwację częstotliwości z zakresu 2570-2620 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych, w sieciach szerokopasmowego dostępu bezprzewodowego, w służbie ruchomej, w którym brała udział składając ofertę w ogłoszonym przetargu. Ofertę złożyła również A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., cyt. dalej uczestnikiem postępowania, która została wyłoniona w przetargu. Po wszczęciu postępowania o unieważnienie przetargu na rezerwację częstotliwości z zakresu 2570-2620 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych, w sieciach szerokopasmowego dostępu bezprzewodowego, w służbie ruchomej, złożonym przez uczestnika przetargu - "M." Sp. z o.o. z siedzibą w S., uczestnik postępowania – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. pismem z dnia 3 listopada 2009 r. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z wnioskiem o ograniczenie pozostałym stronom i uczestnikom ww. postępowania prawa wglądu do treści jej oferty w zakresie opisanym w siedmiu punktach, które nie zostały podane do wiadomości publicznej i stanowią tajemnice przedsiębiorstwa. Uwzględniając złożony wniosek we wskazanym zakresie organ wskazał, iż w myśl art. 206 ust. 1 ustawy Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z w/w ustawy. Z art. 73 ust. 1 k.p.a. wynika, że w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. Prawo wglądu do akt postępowania w sprawie o dokonanie rezerwacji częstotliwości, obejmuje prawo wglądu do dokumentów z prac Komisji przetargowej oraz oferty złożonej w przetargu. Jednakże stosownie do art. 207 ust. 1 ustawy Pt, Prezes UKE w postępowaniach prowadzonych na podstawie tej ustawy, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli jego udostępnienie grozi ujawnieniem tajemnicy lub innych tajemnic prawnie chronionych. Wskazując na postanowienie Sądu Antymonopolowego z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt [...] Prezes UKE podniósł, iż w orzecznictwie wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2033 r., Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), zwanej dalej u.z.n.k., stanowią w szczególności "dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży, a także źródła zaopatrzenia i zbytu. Przedsiębiorstwo załączające do akt sprawy materiały zawierające informacje stanowiące jego istotne tajemnice może żądać, stosownie do art. 21 a ust. 1 ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym, aby materiały te nie zostały udostępnione osobom trzecim, a w szczególności konkurentom". Zgodnie zaś ze stanowiskiem doktryny do informacji mogących mieć taki charakter zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników. Do tajemnic przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne know-how, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i know-how handlowe." (M. Uliasz, Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). W ocenie Prezesa UKE oferta złożona przez A. Sp. z o.o. w zakresie wskazanym w pkt 1-7 sentencji postanowienia spełnia wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za istotną tajemnicę przedsiębiorstwa i zostały objęte ograniczeniem prawa wglądu do nich. W ocenie Prezesa UKE ujawnienie pozostałym stronom postępowania administracyjnego tych informacji pozwoliłoby podmiotom konkurencyjnym zapoznać się z modelem biznesowym przyjętym przez uczestnika postępowania, a także jego strategią inwestycyjną a przez to mogłoby przyczynić się do osłabienia jego pozycji na rynku telekomunikacyjnym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Podniosła zarzut błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 11 ustawy dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji naruszenia prawa materialnego, niezastosowanie art. 1 u.z.n.k., oraz niewłaściwe zastosowanie art. 73 k.p.a. w zw. z art. 207 ustawy Pt. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż nie zachodzą żadne przesłanki racjonalności wprowadzenia ograniczenia wglądu do akt postępowania prowadzonego z jej udziałem. Stąd wezwała organ do zmiany wydanego postanowienia, jako naruszające jej żywotny interes. Organ w odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. poinformował skarżącą, iż od wydanego postanowienia nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zatem nie istnieje podstawa prawna do zmiany postanowienia. Postanowienie może być zaskarżone tylko w odwołaniu od decyzji kończącej sprawę co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ew. o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż postanowienie zostało wydane w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego na wniosek skarżącej w sprawie unieważnienia przetargu na rezerwację częstotliwości, wydane w oparciu o przepis art. 207 ust. 1 Pt. Postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone wydaniem przez Prezesa UKE rozstrzygnięcia. Tym samym nie można uznać zaskarżonego postanowienia za postanowienie kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty i na nie służy skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu do wniosku o oddalenie skargi organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie zaś do art. 52 § 2 powołanej ustawy, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zaskarżone postanowienie Prezesa UKE z dnia 16 grudnia 2009 r. o ograniczeniu wglądu do oferty uczestnika postępowania w sprawie o unieważnienie przetargu, złożonej przez niego w przetargu o rezerwację częstotliwości, wydane zostało na podstawie art. 207 ust. 1 Pt w związku z art. 206 ust. 1 Pt. Zgodnie z art. 207 ust. 1 Pt, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Powyższy przepis nie przyznaje stronie prawa do wniesienia zażalenia. Z kolei stosownie do dyspozycji art. 206 ust. 1 Pt, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na dwa rodzaje postanowień: wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu o unieważnienie przetargu w przedmiocie rezerwacji częstotliwości, dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Nie stanowi więc kwestii incydentalnych w sprawie o unieważnienie rezerwacji częstotliwości, jak twierdzi organ, lecz wyłącznie ocena czy udostępnienie materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2010 r., (sygn. akt II GSK 700/09, treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy ocenie, czy postanowienie, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Pt jest postanowieniem co do istoty sprawy, należy mieć na uwadze również okoliczność, iż w świetle art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy (informacje, dokumenty lub ich części) zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa podlegają wzmożonej ochronie. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy, przy czym Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane są niezbędne. Jak z powyższego wynika, kwestia zastrzeżenia informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Jak wskazał NSA w powyższym wyroku, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 Pt, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela powyższą ocenę. Skoro zatem zaskarżone postanowienie kończy postępowanie w sprawie samoistnej, tj. ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych (poprzez ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego, w niniejszej sprawie do oferty złożonej przez uczestnika postępowania) to postanowienie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, od rozstrzygnięcia Prezesa UKE wydanego w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 207 Pt, wobec stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie przysługuje zażalenie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś po ponownym wydaniu postanowienia - skarga do WSA. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze (zob. komentarz do art. 207 [w:] M. Rogalski, K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, LEX, 2010). Skoro warunkiem dopuszczalności złożenia skargi do tutejszego Sądu jest zatem wykorzystanie przez skarżącą środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE, a ten środek zaskarżenia nie został złożony – skarga podlega odrzuceniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że oczywiście błędne pouczenie o właściwym trybie zaskarżenia dokonane przez organ administracji publicznej nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała. Okoliczność ta daje w szczególności podstawę do domagania się przez stronę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach przewidzianych w art. 58-59 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła skargę do Sądu bez wyczerpania toku instancji, a więc skarga ta jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu przez Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.