I SA/Wa 146/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Żurawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. S. i K. S. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] ustalił na rzecz K. i E. małż. S. odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – gminne, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy L., położone w obr. [...], gmina L., oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha w wysokości [...] zł. Do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna zobowiązana została Gmina L. Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] lipca 2011 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. C. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy L. zarzucając jej ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z rozporządzeniem z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz uniemożliwienie stronom zapoznania się przed wydaniem decyzji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę niniejszą ustalił, że na wniosek E. i K. S., Wójt Gminy L. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008r. zatwierdził podział działki nr [...] o pow. [...] ha położonej we wsi L., w wyniku którego wydzielono m. in. działkę [...] o pow. [...]ha z przeznaczeniem pod realizację publicznych dróg gminnych ozn. symbolem planu [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2008 r. Decyzją zaś z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Wójt Gminy L. zatwierdził podział działki nr [...] o pow. [...] ha położonej we wsi L., w wyniku którego wydzielono m. in. działkę [..] o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod realizację publicznej drogi gminnej ozn. symbolem planu [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2008r. Organ II instancji wskazał, iż za działki gruntu, wydzielone zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod drogi publiczne, których podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda ustalił, że w niniejszej sprawie z uwagi na rozbieżność stanowisk nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki, w związku z czym na wniosek skarżących wszczęta została przez Starostę [...] procedura ustalenia odszkodowania, które ostatecznie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. z dnia [...] lipca 2011 r. Organ II instancji, abstrahując od zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, bowiem poprzedzające jej wydanie postępowanie administracyjne obarczone jest wadami proceduralnymi. Wojewoda stwierdził, iż decyzja organu I instancji została skierowana do Urzędu Gminy L., a więc do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, co stanowi jedną z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż Starosta [...] przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zebranych dowodach i materiałach w sprawie, tym samym uniemożliwił im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i zgłoszenie ewentualnych żądań, czym naruszył art. 10 kpa. Wojewoda zwrócił również uwagę na to, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji podziałowych, co oznacza że nie mają one mocy dokumentu oryginalnego. Organ odwoławczy zauważył, że w związku ze stwierdzonymi w postępowaniu organu I instancji uchybieniami proceduralnymi, na obecnym etapie przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów odwołania odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jednocześnie Wojewoda wskazał, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien ustalić, czy w związku z nowelizacją przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, która weszła w życie dnia 26 sierpnia 2011 r., a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zmieniły się uwarunkowania prawne wyceny w sposób rzutujący na określenie wartości w przedmiotowym operacie szacunkowym i czy w związku z tym ustalenia tego operatu pozostają ostateczne. Reasumując Wojewoda wskazał, że skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy był zobligowany do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i K. małż. S. zarzucając jej obrazę przepisów: 1. art. 8 kpa, albowiem zamiast pogłębiania zaufania strony do organów administracyjnych wzbudza jej nieufność i obniża świadomość i kulturę prawną obywateli; 2. art. 7 i 77 kpa, albowiem nie rozpatrzono całego materiału dowodowego i nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego; 3. art. 107 § 1 i 3 kpa, albowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego; 4. art. 138 § 2 kpa, albowiem nie zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż niniejsze postępowanie prowadzone było wobec strony – Gminy L., co wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, z protokołu rozprawy z dnia [...] sierpnia 2011 r. jak również z treści decyzji organu I instancji, w której zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina L. W związku z powyższym w ocenie skarżących Wojewoda [...] niesłusznie wskazał, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności. Zdaniem skarżących Wojewoda w żaden sposób nie wykazał, aby naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło składanie przez Gminę L. wniosków dowodowych, a także nie wykazał, aby uchybienie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zaznaczyli, że organ I instancji w trakcie rozprawy administracyjnej zapoznał strony z operatem szacunkowym, a z protokołu rozprawy wynika, że organ umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zdaniem skarżących niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji podziałowych nie stanowią przeszkody do orzeczenia o odszkodowaniu. Skarżący podnieśli również, iż Wojewoda [...] powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy. W ocenie skarżących organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego zastosował art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W szczególności organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszelkiej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Zaskarżona decyzja Wojewody [...] wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Konieczne jest bowiem wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe z kolei oznacza, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy Wojewoda zasadnie uznał, że sprawa ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym czy nie przekroczył on granic, jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 kpa. Jak bowiem zaznaczono wcześniej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji. Musi on wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, iż decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania, czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Wojewoda [...] – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, stwierdził jedynie, że "skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zatem obligowało to organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Starosta [...] ponownie rozpatrując sprawę wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzy stan faktyczny sprawy, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej uchybienia." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ II instancji decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, biorąc pod uwagę rodzaj naruszenia przepisów postępowania, których w ocenie organu II instancji dopuścił się organ I instancji. W ocenie Sądu Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższego nie wykazał. Organ odwoławczy wskazał, iż organ prowadzący postępowanie pierwszoinstancyjne naruszył art. 10 kpa, ponieważ przed wydaniem decyzji nie zawiadomił stron o zebranych dowodach i materiałach w sprawie, tym samym uniemożliwiając im wypowiedzenie się co do powyższego oraz zgłoszenie ewentualnych żądań. Organ jednakże nie wykazał, by uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy Należy zauważyć, że w odwołaniu złożonym przez Gminę L. – strona nie wskazała jakiej konkretnie czynności procesowej uniemożliwiono jej podjęcie i czy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba przy tym stwierdzić, iż podstawę do ustalenia w niniejszej sprawie wysokości odszkodowania, stanowił operat szacunkowy, z którym strony jak wynika z akt sprawy zapoznały się, uczestniczyły również w dniu [...] sierpnia 2011 r. w rozprawie administracyjnej. Gmina L. zgłaszała w toku postępowania zastrzeżenia dotyczące prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i złożyła jako dowód w sprawie akty notarialne dotyczące zawarcia umów sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne w celu wykazania, iż na terenie gminy, wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego miały miejsce tego rodzaju transakcje. Sąd nie podziela również stanowiska Wojewody [...], że wskazanie przez organ I instancji w rozdzielniku do decyzji jako jej adresata Urzędu Gminy L. stanowi skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, co z kolei jest przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r. I OSK 350/06, LEX nr 291195, że "stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuację, gdy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji." W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż postępowanie administracyjne w celu ustalenia odszkodowania za nieruchomość było prowadzone wobec m.in. Gminy L. – jako strony zobowiązanej do wypłaty odszkodowania. To właśnie Gmina L. została wymieniona w decyzji Starosty [...] jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania i to Gmina L. – jako strona złożyła odwołanie od tej decyzji. Wymienienie zaś w rozdzielniku do decyzji Urzędu Gminy L., która stanowi aparat pomocniczy wójta, nie może zdaniem Sądu prowadzić do stwierdzenia, iż decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną. Należy bowiem wskazać, iż Urząd Gminy stanowiąc aparat pomocniczy wójta, jednocześnie stanowi siedzibę danej gminy i stanowi dla niej adres dla doręczeń. Odnosząc się natomiast do kwestii braku w aktach sprawy poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji podziałowych, należy stwierdzić, iż brak tego rodzaju nie może stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Obowiązkiem bowiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do treści art. 136 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie organ odwoławczy miał więc w ramach powyższego uprawnienia możliwość uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do organu I instancji lub bezpośrednio do Wójta Gminy L. o przedłożenie przedmiotowych decyzji w formie nadającej im moc dokumentu. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewoda [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zobligowany jest do jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 i dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 kpa, oceny w szczególności prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Od powyższej oceny bowiem w sposób nieuzasadniony organ II instancji uchylił się. Organ odwoławczy weźmie pod uwagę nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., które weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r., a więc w dacie podjęcia decyzji przez organ I instancji i dokona oceny, czy ustalenia operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2011 r. pozostają aktualne po zmianie przepisów. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.