II OSK 1601/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia NSA Elżbieta Kremer Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 1022/11 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. odstępuje od obciążania skarżącego kosztami postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi J.B. stwierdził nieważność decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał J.B. wykonanie do dnia 30 sierpnia 2011 r., w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na nieruchomości nr 1 położonej w miejscowości O., robót budowlanych w postaci: zdjęcia luźnego pokrycia dachowego, wymienienia skorodowanych oraz brakujących elementów więźby dachowej, wymienienia skorodowanego biologicznie ołacenia dachu, uzupełnienia pokrycia dachu, uzupełnienia opierzenia ściany szczytowej budynku, wymienienia w użytkowanym pomieszczeniu zniszczonych i uzupełnienia brakujących desek w podłodze. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym, grozi zawaleniem i wymaga pilnego przeprowadzenia prac remontowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.B., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności oraz o umorzenie postępowania. Zaznaczył, iż jest osobą bezrobotną i nie posiada środków finansowych na wykonanie kwestionowanej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu wykonania robót, wskazując jednocześnie nowy termin – 30 października 2011 r. W pozostałej części organ utrzymał decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ustawy – Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Stosownie zaś do art. 66 ustawy – Prawo budowlane w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego danego obiektu organ nadzoru budowlanego nakazuje usunięcie w wyznaczonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej kontroli organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Mimo iż nie grozi on zawaleniem, to jednak wymaga szeregu napraw, a pozostawienie go w aktualnym stanie grozi natomiast dalszym jego niszczeniem, co może doprowadzić do zagrożenia życia lub zdrowia osób w nim zamieszkałych. W takiej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, zakres wskazanych w kwestionowanej decyzji robót budowlanych pozwoli na bezpieczne użytkowanie przedmiotowego budynku oraz zabezpieczy go przed dalszym niszczeniem. Organ wyjaśnił także, że kwestie finansowe zobowiązanego właściciela pozostają poza uregulowaniami ustawy – Prawo budowlane, zaś zadaniem organów nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego oraz podejmowanie stosownych działań w przypadku naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J.B., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez umorzenie postępowania. Wskazał, iż od 1985 r. jest osobą bezrobotną i nie ma żadnych środków do życia. Z tego względu uważa, iż kwestionowana decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, mimo iż w podstawie prawnej swojej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł w istocie nie tylko na podstawie tego przepisu, ale także w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika to w sposób wyraźny z brzmienia sentencji jego rozstrzygnięcia, w którym organ uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania nałożonego nią obowiązku, określił nowy termin realizacji tego obowiązku oraz utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w pozostałej jej części. W ocenie Sądu, zastosowana przez organ konstrukcja jest prawnie niedopuszczalna. Rozstrzygnięcie powyższe jest bowiem w sposób oczywisty sprzeczny z rozwiązaniami prawnymi zawartymi w art. 138 k.p.a. Jak wskazuje na to literalne brzmienie tej regulacji, zawarte w niej przepisy stanowiące podstawę podejmowania rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym mają charakter alternatywny. Skoro więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. posługuje się spójnikiem "albo", to czyni to z zamiarem wskazania na rozłączny charakter zastosowanej alternatywy. Nie jest zatem możliwe jednoczesne zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., jak to uczynił Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Spostrzeżone uchybienie jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako że dotyczy ono naruszenia bardzo istotnych przepisów proceduralnych. Rażące naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. przez orzeczenie w sposób nieprzewidziany w tym przepisie stanowi o konieczności usunięcia z obrotu prawnego objętego kontrolą Sądu aktu. W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji Sąd nie ustosunkowuje się do zajętego przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak stanowiska Sądu co do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku, brak oceny prawnej oraz brak wskazań co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.B. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, gdyż w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła, wbrew stwierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyłącznie na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zgodnie z jego treścią. W dacie wydania tej decyzji wskazany przepis stanowił, iż na jego podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych na stronę obowiązków i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy. Przekonywujące jest w tej sytuacji stanowisko organu, że ponowne, całościowe rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy (co niewątpliwie należy do jego obowiązków), wymagało, by obok orzeczenia zmieniającego część zaskarżonej decyzji, orzec też co do pozostałej części tej decyzji zaskarżonej w całości odwołaniem strony. Brak w sentencji decyzji rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części nieuchylonej decyzji pierwszoinstancyjnej może bowiem budzić zastrzeżenia co do braku rozstrzygnięcia tego organu w pełnym zakresie przedmiotowym objętym sentencją decyzji organu pierwszej instancji. Taka wykładnia tego przepisu była też przyjmowana w orzecznictwie NSA, gdyż Sąd ten wyrokiem z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 19/11 (publ. w LEX nr 1296070) stwierdził, iż "organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, winien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym tylko części decyzji organu pierwszoinstancyjnego, jak również konieczne jest orzeczenie co do pozostałej części decyzji, nieuchylonej, bowiem tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji". Dostrzegając wątpliwości co do wykładni art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w doktrynie wyrażono pogląd (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck 2011, s. 772) zgodny też z wyrokiem NSA z dnia 10 marca 2008 r. (I OSK 822/07), że "organ odwoławczy wydający decyzję w części reformatoryjną nie jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy". Podobny pogląd wypowiedział w swoim komentarzu do KPA Andrzej Wróbel. Przyjęcie ostatnio wskazanych poglądów w żadnym razie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stwierdzenie nieważności uzasadnia wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, które oznacza, że organ naruszył w sposób oczywisty treść przepisu nienasuwającego wątpliwości i na skutek tego powstały następstwa niemożliwe do pogodzenia z porządkiem prawnym w praworządnym państwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podjął nawet próby wykazania, że stwierdzone w postępowaniu odwoławczym uchybienie procesowe jest rażące w takim rozumieniu. Skarga kasacyjna wykazała przy tym, że Sąd ten wielokrotnie wydawał wyroki w pełni akceptujące wskazaną wyżej wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tej sytuacji uzasadnione są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Przyjmując błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie rozpoznał istoty sprawy. Dlatego na mocy art.185 § 1 p.p.s.a. wyrok tego Sądu podlega uchyleniu a sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania. Ze względu na trudną sytuację materialną J.B. Sąd, na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od obciążenia go kosztami postępowania kasacyjnego.