II GSK 1976/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 1/12 w sprawie ze skargi T. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania Krajowej Rady Doradców Podatkowych w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie przekształcenia wpisu warunkowego na wpis na listę doradców podatkowych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 lipca 2012r. (sygn. akt VI SAB/Wa 1/12) oddalił skargę T. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Krajową Radę Doradców Podatkowych w przedmiocie przekształcenia wpisu warunkowego we wpis na listę doradców podatkowych. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 5 grudnia 2011r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na przewlekłe działanie Krajowej Rady Doradców Podatkowych w ww. sprawie, nie uzasadniając bliżej swojego żądania. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Doradców Podatkowych wnosiła o odrzucenie skargi lub jej oddalenie wskazując, że wobec niewykonania przez skarżącego wezwania z dnia 10 października 2011r., postępowanie w sprawie nie zostało w ogóle wszczęte. Zgodnie z ustaleniami Rady skarżący został skreślony z listy doradców podatkowych decyzjami tego organu z dnia [...] czerwca 2009r. i [...] grudnia 2009 r., które to decyzje na skutek ich zaskarżenia przez T. S. zostały wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2010r. (sygn. akt VI SA/Wa 727/10) uchylone i sprawa została przekazana Radzie do ponownego rozpatrzenia. Uznając, że Rada nie podejmuje działań w sprawie dotyczącej wniosku o przekształcenie wpisu, T. S. złożył do WSA w W. skargę na jej bezczynność, a następnie wniosek o wymierzenie Krajowej Radzie grzywny. Skargę na bezczynność z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia Sąd odrzucił, natomiast wniosek o ukaranie Rady grzywną został pozostawiony przez Sąd bez rozpoznania. Krajowa Rada Doradców Podatkowych, po uchyleniu przez Sąd decyzji o skreśleniu T. S. z listy doradców podatkowych, procedując na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. oraz w oparciu o § 1 ust. 1 uchwały nr 39/2002 Krajowej Rady Doradców Podatkowych z dnia 5 czerwca 2002r., pismem z dnia 10 października 2011r. wezwała T. S. do uzupełnianie braku formalnego wniosku o przekształcenie wpisu warunkowego we wpis przez uiszczenie opłaty od wniosku. Wezwanie zostało doręczone T. S. 24 października 2011r. Tadeusz Stolarski nie uiścił wpisu od wniosku, natomiast pismem z dnia 2 grudnia 2011 r. wezwał Krajową Radę Doradców Podatkowych do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej kolejności Krajowa Rada, powołując się na przepis art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 2011r. powiadomiła T. S. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia braku wniosku (wniesienia wpisu). W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę T. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że zgodnie z § 1 ust. 1 uchwały nr 39/2002 KRDP z dnia 5 czerwca 2002r. za rozpatrzenie wniosku o przekształcenie wpisu o charakterze warunkowym we wpis na listę doradców podatkowych pobiera się opłatę w wysokości opłaty za egzamin na doradcę podatkowego obowiązującej w dniu złożenia wniosku (600 zł). Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008r. wydanym w sprawie II GSK 489/07 uchwała ta wprawdzie nie zawierała podstawy prawnej jej podjęcia, ale istnienie takiego upoważnienia w art. 87 ustawy z dnia 5 lipca 1996r. o doradztwie podatkowym (Dz.U. z 2011r. Nr 41, poz. 213) kwalifikuje ten brak do kategorii uchybienia formalnego, które nie wpłynęło na jej ważność, gdyż takie kryteria oceny legalności aktów przyjmuje się w orzecznictwie administracyjnym i sądowym. NSA zwrócił również uwagę na poprawność ustalenia opłaty od wniosku o wpis przez odesłanie do wysokości opłaty za egzamin na doradcę podatkowego, określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 lipca 2002 r. w sprawie opłat określonych w ustawie o doradztwie podatkowym. Uchwała nr 39/2002 KRDP - z wyjątkiem § 1 ust. 2 - nie była kwestionowana w trybie nadzoru przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, zatem obowiązuje nadal. Sąd podniósł, iż wezwanie T. S. przez Krajową Radę do uzupełnienia wniosku o dokonanie wymaganego wpisu oparte było na przepisie art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jeżeli zatem organ skorzystał z art. 64 k.p.a. nie dochodzi do wszczęcia postępowania i nie może się ono toczyć z powodu braków formalnych podania, nieusuniętych przez stronę. Dalej Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej organ wyraźnie wskazał w wezwaniu z dnia 10 października 2011r., iż warunkiem formalnym rozpatrzenia wniosku skarżącego było wniesienie opłaty od tego wniosku w wysokości podanej w wezwaniu. Podstawa prawna żądania opłaty została sprecyzowana wskazanymi przepisami powołanej uchwały nr 39/2002 i rozporządzenia Ministra Finansów. Ponadto organ poinformował skarżącego o skutkach niewykonania wezwania wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Uiszczenie bowiem opłaty za przekształcenie wpisu warunkowego we wpis stanowi warunek sine qua non uznania, że wniosek o przekształcenie wpisu warunkowego we wpis został złożony prawidłowo, w sposób pozwalający na skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia wpisu warunkowego we wpis na listę doradców podatkowych (por. wyrok WSA z dnia 30 sierpnia 2010r. wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 658/10). W ocenie Sądu nie można skutecznie postawić Krajowej Radzie Doradców Podatkowych zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, w sytuacji, w której organ ten prawidłowo wykonuje swoje obowiązki umocowane we właściwych przepisach prawa. Jednocześnie podkreślono, że brak jest podstaw do zarzucenia Krajowej Radzie, by procedując w sprawie z wniosku skarżącego wykonywała te obowiązki w sposób opieszały lub dokonywała czynności zbędnych dla prowadzonego postępowania. Uznając, że uchylanie się przez skarżącego od spełnienia tego obowiązku w pełni uzasadniało zachowanie Krajowej Rady wynikające z zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., Sąd w rezultacie orzekł o oddaleniu skargi T. S. na podstawie art. 151 p.p.s.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył T. S., opierając ją na zarzucie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w związku z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę okoliczności, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie podjął odpowiednich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podkreślając, iż wystosowane do skarżącego wezwanie z dnia 10 października 2011r. było kolejnym wezwaniem w sprawie, podniesiono, iż organ powinien mieć większą świadomość co do charakteru sprawy i tym bardziej winien dochować wszystkich obowiązków na nim ciążących, a nie działać w sposób pozorny, niezmierzający w istocie do załatwienia sprawy. Powołując się na piśmiennictwo skarżący kasacyjnie zaznaczył, iż organ administracji nie może uniemożliwiać stronie podjęcia określonych czynności, a następnie nakładać na nią sankcji za niedokonanie tych czynności. Nałożenie na stronę sankcji za niedopełnienie obowiązku, którego nie mogła dopełnić, nawet dokładając należytej staranności, może stać w sprzeczności z zasadą budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej. Ponadto, odmowa udzielenia informacji lub udzielenie błędnych informacji mających znaczenie dla załatwienia sprawy przez pracownika organu właściwego do załatwienia danej sprawy, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Przywołując z kolei orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż dopuszcza się obrazy art. 8 i 9 k.p.a. organ administracji, który skutki nieznajomości prawa przez podległych mu pracowników lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych przerzuca na obywateli (wyrok z dnia 20 lipca 1981r., sygn. akt SA 1478/81). W ocenie skarżącego kasacyjnie wezwanie do uzupełnienia braków z dnia 10 października 2011r. nie spełniało wymogów stawianych przez prawo, bowiem nie zawierało informacji o numerze konta bankowego, na który powinna zostać uiszczona opłata, ani jakiejkolwiek informacji o osobie, która mogłaby ze strony organu udzielić kompetentnych informacji w tym zakresie. Jednocześnie biorąc pod uwagę okoliczność, że skarżący mieszka kilkaset kilometrów od siedziby organu, trudno oczekiwać, by mógł wyjaśnić sprawę osobiście. Powołując się na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Całość zarzutów kasacyjnych koncentruje się wokół zagadnienia kwestionowanej przez T. S. prawidłowości wystosowanego przez Krajową Radę Doradców Podatkowych wezwania z dnia 10 października 2011r. do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przekształcenie wpisu warunkowego we wpis na listę doradców podatkowych. W pierwszej kolejności wskazać jednakże trzeba, iż Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę na przewlekłe działanie Krajowej Rady Doradców Podatkowych większość swoich rozważań słusznie skoncentrował na ocenie zasadności pozostawienia wniosku T. S. bez rozpoznania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013r. (sygn. akt I OPS 2/13) pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) stanowi bezczynność organu, na którą służy skarga stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, Warszawa 2011, s. 452). W uzasadnieniu ww. uchwały NSA stwierdził nadto, że skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa (mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji ustalając stan faktyczny sprawy aktualny na dzień orzekania, w tym uwzględniając okoliczność pozostawienia przez Krajową Radę Doradców Podatkowych w dniu 12 grudnia 2011r. (a zatem po wniesieniu przez T. S. do WSA w W. skargi z dnia 5 grudnia 2011r.) bez rozpoznania wniosku strony o przekształcenie wpisu warunkowego we wpis na listę doradców podatkowych i oceniając prawidłowość tejże "bezczynności", nie odniósł się do przedstawionego w skardze zarzutu dotyczącego braku wskazania przez organ w wezwaniu z dnia 10 października 2011r. numeru rachunku bankowego do dokonania należnej - stosownie do dyspozycji § 1 uchwały nr 39/2002 Krajowej Rady Doradców Podatkowych z dnia 5 czerwca 2002r. w sprawie opłaty za wniosek o przekształcenie wpisu o charakterze warunkowym na wpis na listę doradców podatkowych - opłaty za rozpatrzenie wniosku. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że wezwanie tego rodzaju powinno zawierać ścisłe określenie braków wymagających usunięcia na podstawie konkretnych przepisów prawa, zaś tryb z art. 64 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy wnoszący podanie nie uzupełnił braków formalnych w terminie lub uzupełnił je, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011r., sygn. akt II GSK 1251/10). Podkreślić także należy, iż przewidziana przepisem art. 64 § 2 k.p.a. ustawowa konstrukcja służyć ma w pierwszej kolejności ochronie interesu podmiotów wnoszących podanie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia czynności w celu uniknięcia braków formalnych (R.Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz pod redakcją R.Hausera i M.Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 299). Z gwarancyjnym charakterem konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku wiąże się obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 3/11). W doktrynie trafnie zwraca się uwagę na to, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 64 k.p.a. – teza 2). Akceptując wskazane powyżej standardy wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosków oraz uwzględniając podnoszoną zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej okoliczność braku informacji o numerze rachunku bankowego do wpłaty należnej opłaty nie sposób uznać, by wezwanie z dnia 10 października 2011r. skierowane do skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. odpowiadało powyższym standardom, by pozwalało skarżącemu (bez podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających) na jego wykonanie. Podkreślić należy, że wezwanie do uzupełnienia braków wystosowane przez organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie może być jedynie formalnym zabiegiem technicznym, musi wskazywać na rodzaj braku i dawać stronie możliwość jego usunięcia. Surowy rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania powinien być dodatkową okolicznością, która nakłada na organ konieczność szczegółowego i wyczerpującego formułowania wezwania do usunięcia braków. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawierające kompletną i wyczerpująca informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywoływać skutki w postaci biegu terminu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania. Skoro w niniejszej sprawie wezwanie z dnia 10 października 2011r. wystosowane przez Krajową Radę Doradców Podatkowych do skarżącego kasacyjnie było – z przyczyn wskazanych wyżej – wadliwe, to w takim przypadku nie sposób mówić o możliwości wywołania przez taka czynność organu skutku w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Ze względu na wadliwość tego wezwania w ogóle nie rozpoczął biegu termin siedmiodniowy do usunięcia braku. Zgodzić zatem należało się z autorem skargi kasacyjnej, że podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. jest wyrazem nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości. Stwierdzone uchybienie organu stanowiło nie tylko naruszenie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., ale także zasad ogólnych postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, art. 8, art. 9 i art.77 § 1 k.p.a., co słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej. Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów objętych podstawą kasacyjną, co skutkować musiało jego uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, przy czym rozważenia będą wymagały również niedostrzeżone uprzednio okoliczności skutkujące 8-miesięczną zwłoką w wystosowaniu przez Krajową Radę Doradców Podatkowych do T. S. wezwania z dnia 10 października 2011r., liczoną od dnia 10 lutego 2011r., w którym to dniu do Rady wpłynął prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 października 2010r. (sygn. akt VI SA/Wa 727/10). Mając uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.