IV SA/Po 1289/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S., M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miast i Gminy S. z dnia [...] czerwca 2011 r. o nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących M. S. i J. S. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. po rozpoznaniu wniosku M. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z.. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S.na podstawie art. 104, 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) na wniosek M. S. z dnia [...] maja 2011 r. zmienił wyżej wskazaną decyzję w następującym zakresie: szerokości elewacji frontowej od strony ulicy U. oraz dopuszczenia uskokowego kształtowania elewacji frontowej w taki sposób, że tylko część elewacji może przylegać do wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m. in., iż wnioskowana inwestycja znajduje się na terenie nie objętym planem. Wobec powyższego postępowanie o wydanie warunków zabudowy, a także jej zmianie (jeśli dotyczy elementów zagospodarowania terenu) prowadzone są zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku Nr 80 poz. 717). Analiza urbanistyczna wykazała, że istnieje możliwość wydłużenia elewacji frontowej o l,0m. Organ podniósł, że inwestor dołączył do wniosku o zmianę decyzji zgody stron postępowania administracyjnego z wyjątkiem właściciela działki nr ewid. [...]. Na wniosek inwestora podjęto próbę kontaktu telefonicznego oraz mailowego z właścicielem działki nr ewid. [...] w celu uzyskania jego stanowiska w niniejszej sprawie. W odpowiedzi wpłynęło pismo właściciela działki nr ewid. [...] z informacją, że nie zgadza się on na zmianę decyzji. Jednocześnie organ podniósł, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 155 kpa , która stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, możne być w każdym czasie, za zgodą strony, uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony." Ponadto zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z faktem, że zmiana decyzji dotyczy zwiększenia szerokości elewacji frontowej z 15,0 m na 16,0 m, a front przedmiotowej działki wynosi 36,0m pozostaje jeszcze 20,0m, które będzie stanowić odległość budynku od granic działek sąsiednich. Usytuowanie budynku przedstawione przez inwestora wskazuje, że odległości budynku od działki nr ewid. [...] będzie wynosić 14,0m, a od działki nr ewid. [...] budynek będzie oddalony o 6,0m. Wynika z tego, że zmiana szerokości elewacji frontowej nie narusza przepisów wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto organ wskazał, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 kpa. Przepis ten nakazuje aby organy administracji publicznej działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (art. 35 § 1 kpa). W niniejszej sprawie organ I instancji, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej przyznał rację wnioskodawcy, że w żaden sposób zmiana decyzji nr [...] w zakresie wydłużenia szerokości elewacji frontowej nie naruszy obiektywnych praw żadnych innych osób, w szczególności w żaden sposób nie naruszy norm prawa budowlanego, z którego wynikają określone prawa przysługujące właścicielom działek sąsiednich. Dlatego też, iż z uwagi na niewielką zmianę tej decyzji w zakresie nie naruszającym prawa właścicieli sąsiednich działek organ uznał, iż jedynymi stronami niniejszego postępowania są właściciele działki objętej wnioskiem zaś pozostałe osoby nie mają legitymacji wynikającej z jakiegokolwiek przepisu materialnego do uznania ich za stronę postępowania. Poza powyższym, należy zwrócić uwagę na to, iż uznanie właścicieli sąsiednich działek za strony w niniejszym postępowaniu prowadziłoby do tego, iż osoba, której prawa nie są w żaden sposób naruszane mogłaby zablokować dokonanie takiej zmiany. W konsekwencji osoba taka miałaby większe prawa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości aniżeli jej właściciele. Pozostawało by to w sprzeczności z art. 21 Konstytucji RP. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Ś., w którym wskazała, m. in., iż nie wyraziła zgody na zmianę warunków zabudowy, o czym informowała organ I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 127 § 2, 17 pkt 1 i art. 138 § 2 uchyliło w całości zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał m. in., iż zgodnie z przepisem art. 138 §2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jedną z możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest art. 155 kpa. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, że możliwość podjęcia w tym trybie decyzji korygującej dotychczasową decyzję ostateczną obwarowane jest wymogiem uzyskania zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji. Przy czym przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 kpa. rozumieć należy zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie, a nie wyłącznie zgoda osoby inicjującej takie postępowanie. Tak więc prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest uwarunkowana: prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego, udziałem tych samych stron, wyrażeniem zgody przez stronę, interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Przesłanka "zgody strony" z art. 155 K.p.a. nie odnosi się wyłącznie do takich decyzji, w których jedna strona nabyła prawo. W przypadku bowiem, gdy decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. wymaga zgody osób (podmiotów), które były stronami w sprawie zakończonej decyzją ostateczną i to bez względu na okoliczność, jakie prawa nabyła każda z tych stron. W tym stanie rzeczy uznanie przez organ I instancji, iż przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 roku przysługuje tylko właścicielom działki objętej wnioskiem nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym orzecznictwie administracyjnym. W związku z powyższym mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych przez zgodę strony "rozumieć trzeba nie tylko zgodę strony inicjującej postępowanie w przedmiocie strony, lecz zgodę wszystkich osób będących stronami w postępowaniu, w którym zapadła decyzja podlegająca zmianie". Przymiot strony postępowania toczącego się w trybie art. 155 kpa zależy bowiem od posiadania tego przymiotu w postępowaniu pierwotnym. Skoro bowiem w postępowaniu "zwykłym" uznawano, że wydawana decyzja będzie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów, to również w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. zmierzającym do zmiany pierwotnej decyzji winny uczestniczyć te same podmioty. O takim rozumieniu przepisu art. 155 kpa świadczy jego redakcja, która nie pozwala na ponowne badanie przymiotu strony w rozumieniu art.28 kpa. Nadto organ wskazał na niekonsekwencję w działaniu organu I instancji. Pomimo bowiem wyraźnej odmowy przyznania przymiotu strony podmiotom innym niż składający wniosek o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...]grudnia 2010 roku organ w rozdzielniku do decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku jako strony postępowania, które winny ją otrzymać wskazuje nazwiska i adresy zarówno odwołującej się A. Ś., jak i J. O. oraz T. K.. Mając na uwadze powyższe wydanie przez Kolegium decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 kpa jest w pełni uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli M. S. i J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wywołanego odwołaniem A. Ś. oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali m. in., iż oby stać się stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa należy wskazać interes prawny, czyli interes wskazany lub chroniony przez prawo. Tym samym aby dana osoba mogła zostać uznana za stronę jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w tym także postępowania o zmianę decyzji o warunkach zabudowy, musi wykazać, iż posiada interes w rozstrzygnięciu i to interes oparty o normę prawną. Zdaniem skarżących A. Ś., jak i pozostali właściciele nieruchomości sąsiadujących z ich nieruchomością, nie są osobami posiadającymi interes prawny w postępowaniu o zmianę przedmiotowej decyzji polegającą na przedłużeniu elewacji frontowej o 1 m. Front ich działki o nr [...] położonej w miejscowości Z. wynosi 36 m. Zatem po odjęciu poszerzonej o 1m elewacji frontowej pozostaje 20 m, które należy podzielić pomiędzy odległości od sąsiednich działek pani Ś. i pana K.. Usytuowanie budynku zaznaczone przez inwestora na mapie załączonej do wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazywało, że budynek będzie oddalony od nieruchomości pana K. o 6m, a od nieruchomości pani Ś. o 15m. Zatem zmiana szerokości elewacji frontowej o 1m spowodowała jedynie to, że budynek może być posadowiony w odległości najmniej 14 m od nieruchomości pani Ś., a od strony nieruchomości pana K. 5m. Taka zamiana nie narusza żadnych przepisów prawa przyznających uprawnienia właścicielom nieruchomości sąsiednich w stosunku do ich nieruchomości. W szczególności nie narusza to przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002. r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ani przepisów ustawy z dnia 7.07. 1994 r. prawo budowlane i przepisów do niej wykonawczych, czy w końcu przepisów ustawy kodeks cywilny dotyczących treści i wykonywania prawa własności. W takim stanie rzeczy nieruchomość pani Ś., ani pozostałe nieruchomości sąsiednie, nie znajdują się nawet w sferze oddziaływania obiektu określonej art. 4 pkt. 20 powołanej wyżej ustawy prawo budowlane. Wobec powyższego należy uznać, iż żaden przepis polskiego systemu prawnego nie przyznaje ani pani Ś., ani pozostałym właścicielom nieruchomości sąsiednich, uprawnień skutkujących wykazaniem interesu prawnego do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu. Automatyczne przypisywanie statusu strony stronom pierwotnego postępowania w wydanie decyzji o warunkach zabudowy może doprowadzić do naruszenia art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyznając właścicielom nieruchomości sąsiednich więcej praw, aniżeli przyznają im odrębne ustawy. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja narusza przepis art. 28 i 127 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację oraz powołało liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Artykuł 16 § 1 kpa ustanawia zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Z decyzją administracyjną związane jest domniemanie mocy obowiązującej decyzji, co oznacza, że decyzja obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Tego rodzaju możliwość stwarza m.in. art. 155 kpa, który stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już wcześniej decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Ponadto z wykładni w/w przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną - a więc w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. jeżeli: a) strona wyraża zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z powyższego wynika, że przez zgodę strony, o której mowa w art. 155 kpa, niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, zdaniem Sądu rozumieć trzeba zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 kpa, a nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie. Pogląd, iż art. 155 kpa wymaga zgody tylko tych stron, które na mocy zmienianej decyzji nabyły prawo, a obowiązek uzyskania zgody ma za zadanie ochronę praw nabytych przez adresata decyzji jest zdaniem Sądu nieprawidłowy. Bezspornie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa. Użycie w art. 155 kpa liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że przepis ten dotyczy tylko takich decyzji, w których jedna strona nabywa prawo. Oznacza to, że jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 kpa wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron. Wymóg zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego czego ma dotyczyć zmiana decyzji, a inaczej mówiąc każda zmiana takiej decyzji wymaga zgody stron, z których udziałem została wydana decyzja ostateczna. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana w sprawie, w której stronami byli właściciele nieruchomości sąsiednich, dotyczy także praw tych osób, gdyż określenie warunków planowanej zabudowy oddziałuje na możliwość zabudowy i korzystania z ich nieruchomości. Powyższy pogląd już od wielu lat jest w orzecznictwie i doktrynie niesporny i w pełni jest akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Podobnie jak okoliczność że zgoda stron, stanowiąca podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (por. Wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10 ,wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1544/10, B. Adamiak, J Borkowski kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI Wydawnictwo C. H BECK s. 602- 607; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II Zakamycze 2005 s. 924 i wskazane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). W niniejszej sprawie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, wyraźnie i wprost nie wyraziła zgody na zmianę decyzji z dnia [...]grudnia 2010 r., nr [...] A. Ś., dlatego też Sąd z uwagi na oczywistość naruszenia prawa oraz charakter przepisu, który został naruszony uznał, iż wydając decyzję z dnia [...]czerwca 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. rażąco naruszył prawo i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność powyższej decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie, w sentencji decyzji powołał art. 138 § 2 kpa i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a więc zakończył postępowanie w sposób inny niż przewiduje to przywołany przepis. Następnie w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisu art. 138 § 2 kpa, a na końcu uzasadnienia wskazał, iż wydał decyzję w oparci o art. 138 § 1 kpa (nie powołał żadnego punktu art. 138 § 1 kpa ). Z uwagi na powyższe niemożliwym jest ustalenie jakiej treści rozstrzygnięcie podjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Rodzaje decyzji jakie może wydać organ II instancji rozpoznając skutecznie wniesione odwołanie określone zostały w art. 138 kpa. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1245/92 (nie publikowany), że "Określone w art. 138 § 1 i 2 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, tym samym decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa. " (patrz także wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 926/10 - LEX nr 745378). Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność także zaskarżonej decyzji. Orzeczenie o kosztach jest uzasadnione treścią art. 200 Ppsa. Na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.