I OSK 926/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1853/09 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie uposażenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. ( sygn. akt II SA/Wa 1853/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylającą decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2008 r. nr [....] – i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w O. z dnia [...] marca 2005 r. W. S. został mianowany na stanowisko Kierownika Izby Dziecka Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w O. Podaniem z dnia [...] lipca 2008 r. funkcjonariusz zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. o zapłatę za pełnienie służby na dwóch etatach tj. Kierownika Izby Dziecka w O. i Dyżurnego Izby Dziecka w O. w okresie od września 2005 r. do lipca 2007 r. – w kwocie [...] zł. Pismem z dnia [...] września 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. poinformował stronę, że na gruncie przepisów pragmatyki zawodowej policjantów, brak jest podstaw prawnych do spełnienia w/w żądania. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność złożonego przez W. S. odwołania od w/w pisma wskazując, że tym przypadku sprawa nie została rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Rozpatrując skargę W. S. na powyższe rozstrzygnięcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 54/09) uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji, wyrażając pogląd, że pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2008 r. stanowiło w istocie decyzję administracyjną, mimo że nie zawierało wszystkich elementów wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. W wyroku tym jednocześnie Sąd podniósł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy braku właściwości organu może być podstawą rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrując zatem ponownie sprawę Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2009 r. – wydaną na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] września 2008 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ centralny wskazał na treść art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277), zgodnie z którym do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 1 ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. W tych warunkach zatem organem uprawnionym w kwestiach związanych z uposażeniem policjanta, a także pochodnymi kwestiami finansowymi, jest przełożony uprawniony do mianowania. Wyjaśniono więc, że W. S. został zwolniony ze służby w Policji ze stanowiska Kierownika Izby Dziecka Sekcji Prewencji Komendy Miejskiej Policji w O. przez Komendanta Miejskiego Policji w O., a więc to Komendant Miejski Policji w O. był organem uprawnionym do rozpatrywania żądań strony związanych z uposażeniem. W niniejszej sprawie natomiast - jako organ I instancji - decyzję wydał Komendant Wojewódzki Policji w O., a nie był on organem uprawnionym do jej wydania. W związku z powyższym, Komendant Główny Policji uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której W. S. zarzucił Komendantowi Głównemu Policji w szczególności: niewłaściwe zastosowanie art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 7, 77, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a. a także niewłaściwą interpretację art. 6a, art. 32 i 99 i nieuwzględnienie art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 108 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwaną dalej p.p.s.a. - decyzję Komendanta Głównego Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga była zasadna. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wprawdzie bowiem organ odwoławczy prawidłowo ustalił, iż skarżone orzeczenie wydał w pierwszej instancji organ niewłaściwy w sprawie bo – z uwagi na treść art. 99 ust. 1 oraz art. 32 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji winien decyzję tę wydać przełożony W. S. tj. Komendant Miejski Policji w O., to zaskarżona decyzja naruszała jednak art. 65 § 1 k.p.a. Sąd w tym miejscu podniósł, iż organ administracji publicznej może stwierdzić swoją niewłaściwość do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na różnych etapach postępowania administracyjnego. Jeżeli organ, do którego wniesiono podanie, przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozstrzygnięciu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., winien przekazać to podanie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Natomiast jeżeli organ stwierdzi swoją niewłaściwość na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, to zobowiązany jest umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a sam wniosek przekazać do załatwienia organowi właściwemu - zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości jest bowiem postępowaniem bezprzedmiotowym przed tym organem. Z kolei, gdy organ administracji publicznej ujawni naruszenie przepisów o właściwości dopiero w toku postępowania odwoławczego, wszczętego wskutek wniesienia odwołania od merytorycznej decyzji organu I instancji, to wówczas ma obowiązek, na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 in fine k.p.a., uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie I instancji z powodu jego bezprzedmiotowości. Jednocześnie jednak musi przekazać wniosek będący podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., organowi właściwemu. W świetle powyższych rozważań Sąd Wojewódzki uznał rozstrzygnięcie organu za prawidłowe, ale niepełne. Wobec stwierdzenia bowiem - na etapie postępowania odwoławczego - że decyzja organu pierwszej instancji, została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, prawidłowo zastosował on art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję i umarzając postępowanie, ale w rozstrzygnięciu tym zabrakło jednak, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., koniecznego elementu, tj. przekazania wniosku według właściwości. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania w postaci: -) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania z powodu naruszenia przepisów o właściwości winno skutkować jednoczesnym przekazaniem wniosku strony według właściwości zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., -) art. 151 i art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieoddalenie skargi w sytuacji, w której organ - stosując się do oceny prawnej i wytycznych poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - zasadnie przyjął, iż stwierdzenie braku właściwości organu I instancji przez organ odwoławczy może być podstawą rozstrzygnięcia, o jakim mowa w dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 , k.p.a. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną, Komendant Główny Policji wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Komendanta Głównego Policji zapadła w warunkach związania organu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2009 r.(sygn. akt II SA 54/09), który - w odniesieniu do rozważań dotyczących braku właściwości Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. do załatwienia sprawy zainicjowanej podaniem skarżącego wskazał, iż stwierdzenie braku właściwości organu I instancji przez organ odwoławczy, może być podstawą rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto podkreślano, że - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, ale jedynie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Możliwość natomiast wprowadzenia niewielkich, nie wpływających na istotę rozstrzygnięcia, zmian nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji - w świetle dyspozycji powołanego przepisu. Akcentowano także, iż art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego, co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji zawierającej sentencję inną, niż wymienione we wskazanym przepisie. Nie jest więc dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż przewiduje to przywołany przepis. W niniejszej sprawie więc, Komendant Główny Policji zobowiązany był do zakończenia postępowania odwoławczego jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a. Sentencja decyzji wydanej na podstawie wskazanego przepisu powinna natomiast składać się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję, w drugiej - umarza postępowanie przed organem I instancji. Podkreślano też, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego zamiast oddalić skargę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. wnosił o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zaś w pełni zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę przy czym przepis ten określa wyczerpująco rodzaje decyzji, które mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym. Podkreślić wypada, że określone w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego, w tym znaczeniu, iż decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca1993 r. sygn. akt IV SA 1245/92 i IV SA 1252/92 niepubl.). W myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy ( w zależności od potrzeb) może: uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając zaskarżoną decyzję – umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Druga z w/w możliwości zachodzi w sytuacji, gdy dopiero w postępowaniu odwoławczym okaże się, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Sytuacja ta zachodzi zaś m. in., gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed danym organem pierwszej instancji. Przenosząc zatem powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy podzielić stanowisko Komendanta Głównego Policji, że ponieważ do rozstrzygnięcia wniosku, dotyczącego uposażenia W. S., uprawnionym był Komendant Miejski Policji w O. a zamiast niego, decyzję w pierwszej instancji, wydał organ nieuprawniony tj. Komendant Wojewódzki Policji w O., obligowało to Komendanta Głównego Policji, działającego w trybie odwoławczym, do wydania decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania prowadzonego przez organ wojewódzki. Podkreślić należy, że w świetle powołanego wyżej przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w żaden sposób organ odwoławczy nie był obowiązany a wręcz nie był uprawniony do zamieszczenia w sentencji zaskarżonej decyzji innych jeszcze rozstrzygnięć, czy stwierdzeń. Wyjaśnić też wypada, że w myśl art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z powyższego zatem wynika, że przekazanie wniosku organowi właściwemu jest aktem odrębnym ( postanowieniem), od którego stronie przysługuje środek zaskarżenia do instancji odwoławczej w postaci zażalenia, łącznie w dalszej kolejności, ze skargą do sądu administracyjnego. Nie można więc podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że Komendant Główny Policji, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i umarzając prowadzone przez ten organ postępowanie, nie zawarł w swym rozstrzygnięciu koniecznego elementu w postaci przekazania wniosku według właściwości, co z kolei nakazywało Sądowi uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższe przekazanie nie jest składnikiem decyzji organu odwoławczego a stanowi odrębny akt prawny. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1995 r. (sygn. akt SA/Ł 2330-2331/94, niepubl.), w którym Sąd ten stwierdził, że gdy organ pierwszej instancji wydał decyzje w sprawie, w której nie był właściwy, organ odwoławczy, uchylając tę decyzję, powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a następnie na żądanie strony przekazać wniosek organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Zgodzić się też trzeba ze skarżącym kasacyjnie, że dodatkowo, w realiach tej sprawy zarówno organ ( jak zresztą i Sąd Wojewódzki ) działał w związaniu – w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - wyrokiem tegoż Sądu z dnia 15 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 54/09), w którym m. in. została zawarta wypowiedź, że stwierdzenie przez organ odwoławczy braku właściwości organu może być podstawą rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.