II SA/Gd 36/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. oraz M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 13 czerwca 2000 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał B. i M. S. rozbiórkę obiektu budowanego pełniącego funkcję rekreacyjną nietrwale związanego z gruntem o wymiarach 5,10m x 8,30m, wybudowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości B., gmina K.. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 sierpnia 2000 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w G. prawomocnym wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 2233/00, oddalił skargę B. i M. S. na decyzję organu II instancji. Postępowanie wznowieniowe wszczęte wnioskiem Państwa S. zakończyło się ostatecznie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2005 r., Nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji rozbiórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13.01.2006r. sygn. akt. VII SA/Wa 1030/05 oddalił skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 czerwca 2007 r. przesłał Państwu S. upomnienie wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, które zostało zobowiązanym doręczone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 22 czerwca 2007 r. Ponieważ strony zobowiązane mimo upomnienia nie wykonały obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne wystawiając w dniu 2 sierpnia 2007 r. tytuł wykonawczy, Nr [...] (doręczony stronom w dniu 14.08.2007r.) Następnie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2007 r., Nr [...], organ ten oddalił zarzuty wniesione przez B. i M. S. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie wystawionego wcześniej tytułu wykonawczego, które zostało utrzymane w mocy w trybie odwoławczym postanowieniem z dnia 17 marca 2010 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. prawomocnym wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 363/10 oddalił skargę od powyższego postanowienia. Rozpoznając kolejny wniosek Państwa S. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją rozbiórkową Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 lutego 2011 r., Nr [...] odmówił wznowienia postępowania, a w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy. Oględziny przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w dniu 8 lipca 2011 r. potwierdziły, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Postanowieniem z dnia 25 października 2011 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, nałożył na B. i M. S. grzywnę w wysokości 10 000 zł celem przymuszenia do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Z uzasadnienia wynika, że wysokość nałożonej grzywny naliczono na podstawie art. 119 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.z 2005r. Nr 229, poz.1954 ze zm.), bez uwzględnienia art. 94, zgodnie z którymi do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy, o której mowa w art. 94 tj. na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego, że tytuł wykonawczy wystawiono w dniu 2.08.2007 r. to wysokość grzywny organ I instancji ustalił na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. art. 121 § 2 obowiązujących od dnia 1 lipca 2007 r. Organ I instancji, kierując się zasadą racjonalnego działania i skutecznością środka, zastosował środek przymusu w postaci grzywny w maksymalnej wysokości 10.000 zł bowiem uznał, że w omawianym przypadku grzywna w mniejszej wysokości nie doprowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Nakładając maksymalną wysokość grzywny organ I instancji brał pod uwagę znaczny upływ czasu od wydania nakazu rozbiórki (decyzja z dnia 13.06.2000 r.), co świadczy że zobowiązane strony przez około 11 lat uchylały się od wykonania obowiązku rozbiórki. Organ podkreślił, że z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia, polegający na możliwości umorzenia w przypadku wykonania egzekucyjnego obowiązku, nałożenie grzywny stanowi środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanych. Ponadto poniesione koszty związane z wykonaniem zastępczym nie podlegają zwrotowi. W ocenie organu I instancji zachodziło prawdopodobieństwo, że grzywnę w mniejszej wysokości zobowiązana strona uiści i nie wykona obowiązku rozbiórki. W sytuacji, gdy grzywna może być nałożona tylko jeden raz wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule egzekucyjnym. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. i M. S. wnieśli o jego uchylenie. Zakwestionowali stwierdzenia organu, że nie wykonywali oni obowiązku rozbiórki przez 11 lat, gdyż w trakcie tego okresu skarżący starali się na drodze prawnej zweryfikować prawidłowość orzeczonego nakazu rozbiórki. Nie można zatem z faktu dochodzenia swoich praw czynić skarżącym zarzutu. Zakwestionowano również wysokość grzywny uznając ją za zbyt wysoką, nieodpowiadająca zasadom celowości i zastosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2011 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że grzywna powinna wzbudzić respekt do poszanowania prawa i zmobilizować do wykonania obowiązku nałożonego w związku z dokonaniem wbrew prawu samowoli budowlanej. W ocenie organu celowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, w sytuacji uporczywej bezczynności skarżących w zakresie realizacji obowiązku rozbiórki, nie nasuwa wątpliwości. Obowiązek zastosowania takiej dolegliwości ma służyć realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Długi okres od orzeczenia rozbiórki (11 lat) oraz jednorazowość zastosowania środka egzekucyjnego wpływa na ustalenia wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy podkreślił, że długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym zastosowanie środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości. Organ podkreślił, że organ egzekucyjny prawidłowo wydał jeden tytuł wykonawczy na oboje małżonków i w związku z tym miał również prawo nałożyć grzywnę na obu małżonków jednym postanowieniem - doręczając postanowienie każdemu z małżonków osobno. Odnosząc się do treści zażalenia podkreślono, że stosownie do przepisów art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, w razie wykonania obowiązku strona zobowiązana może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. Wskazano nadto, że działka, na której wybudowany został przedmiotowy domek znajduje się w kompleksie leśnym i wchodzi w obszar W. Parku Krajobrazowego, a więc teren ten jest szczególnie chroniony. Względy społeczne uzasadniają by organy nadzoru budowlanego zastosowały wszelkie dostępne środki w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przedmiotowego obiektu budowlanego, jak i innych znajdujących się na tym obszarze. Skargę na powyższe postanowienie złożyli B. i M. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności (art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) poprzez błędne zastosowanie przepisów prawnych. Zarzucając powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do zarzutów odwołania. Skarżący zarzucili brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ ustalając wysokość w górnych granicach wynikających z ustawy. W tej sytuacji, ustalenie grzywny w maksymalnej wysokości przekracza granice wyznaczone przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasady racjonalnego działania i niezbędności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonali nałożonego na nich ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, nie stanowiącego budynku, zatem ustalenie wysokości grzywny winno nastąpić na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, iż z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Organ prawidłowo określił wysokość grzywny w granicach unormowania art. 121 § 2 ustawy, a w zaskarżonym postanowieniu, uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. W ocenie Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Organ wymierzając grzywnę winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy jak postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. W ocenie Sądu, ustalenie grzywny w wysokości 10 000 zł. jest zgodne z prawem i nie nosi cech niesprawiedliwości czy nieadekwatności. Organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny uwzględnił długotrwałe, bo trwające 11 lat, powstrzymywanie się skarżących od wykonania rozbiórki. Skarżący uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku w sposób uporczywy, czego nie usprawiedliwiają podjęte przez nich działania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o rozbiórce. Z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania nałożonego obowiązku był od skarżących niezależny. Wykonanie rozbiórki obiektu, który nie jest trwale związany z gruntem, nie jest związane ze szczególnymi trudnościami. Skarżący nie mają woli realizacji treści decyzji i podejmują działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, że nałożona grzywna nie ma charakteru karnego, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący nie muszą uiszczać nałożonej grzywny, mogą oni zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Skarżący, jeżeli wykonają nakaz rozbiórki, mogą zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż z treści art. 121 ustawy nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, bowiem zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1148/04, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2005 r., OSK 1140/04, wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Zarzuty skargi, dotyczące braku uzasadnienia wysokości grzywny oraz nie ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów zażalenia, nie są uzasadnione. W administracyjnym toku instancji zainicjowanym zażaleniem skarżących, organ odwoławczy był powołany do rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej, która była przedmiotem załatwienia przez organ I instancji, po raz kolejny w sposób merytoryczny. Dodatkowym zadaniem organu odwoławczego była kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji w świetle sformułowanych zarzutów, czemu organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uchybił, zawierając w treści uzasadnienia decyzji argumenty dotyczące podniesionych zarzutów. Organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił wysokość orzeczonej grzywny, uwzględniając istotne okoliczności sprawy. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących w wysokości 10 000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.