VI SAB/Wa 9/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skarg M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie wniosku o zwrot opłaty za dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego [...], [...] postanawia 1. odrzucić skargi; 2. zwrócić skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonych wpisów od skarg. W dniu 12 września 2007 r. M. Sp. z o.o. z siedzibą w L. złożyła wnioski o dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych – B. X oraz B.Y a także dokonała opłaty rejestracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271) za dopuszczenie do obrotu ww. produktów leczniczych w łącznej wysokości 53560 zł, w tym 12360 złotych za produkt leczniczy B. X i 41200 złotych za produkt leczniczy B.Y. Pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. spółka cofnęła wnioski o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych B. X i B. Y, jednocześnie domagając się zwrotu łącznej opłaty w kwocie 53560 zł, uiszczonej za dopuszczenie do obrotu ww. produktów leczniczych oraz wniosła o zwrot złożonej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] Minister Zdrowia umorzył postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego B. X. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Minister Zdrowia umorzył postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego B. Y. Pismem z dnia 27 lutego 2009 r., doręczonym stronie przed wydaniem ww. decyzji organ poinformował spółkę, że z uwagi na treść art. 36 ustawy Prawo farmaceutyczne nie jest możliwy zwrot opłaty wnoszonej za złożenie wniosków o dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych. Jednocześnie strona została poinformowana, że postępowanie zostanie umorzone. W odniesieniu zaś do dokumentacji rejestracyjnej złożonej przez stronę, poinformowano, że może zostać ona zwrócona do podmiotu odpowiedzialnego po podpisaniu przez Ministra Zdrowia decyzji o umorzeniu ww. postępowań oraz wcześniejszym uzgodnieniu warunków zwrotu dokumentacji. W decyzjach z dnia [...] marca 2009 r. i [...] marca 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania Minister Zdrowia nie zawarł osobnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty. Wobec powyższego strona w piśmie z 7 kwietnia 2009 r. wystąpiła w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a. o uzupełnienie powyższych decyzji o brakujące w jej przekonaniu postanowienie w przedmiocie opłaty i dokumentacji. Postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Zdrowia odmówił uzupełnienia swojej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. dotyczącej produktu leczniczego B. X przez orzeczenie o zwrocie opłaty w kwocie 12360 złotych. Postanowieniem z tej samej daty tj. z [...] czerwca 2009 r., nr [...] Minister Zdrowia odmówił uzupełnienia swojej decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. dotyczącej produktu leczniczego B. Y przez orzeczenie o zwrocie opłaty w kwocie 41200 złotych. W uzasadnieniach obu postanowień organ podniósł, że wydane przez niego decyzje w przedmiocie umorzenia postępowania są zgodne z prawem, albowiem brak jest podstawy prawnej do orzeczenia o zwrocie albo braku zwrotu opłaty. Zatem orzeczenia w przedmiocie zwrotu opłaty nie byłyby uzupełnieniem rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięciem jest bowiem wyłącznie umorzenie postępowania na wniosek strony, stosownie do art. 105 § 2 k.p.a. i nie ma potrzeby jego uzupełnienia. Nie zachodzi więc żadna z przesłanek do zastosowania art. 111 § 1 k.p.a. W przepisanym prawem terminie strona złożyła wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zawierających rozstrzygnięcie o zwrocie złożonej dokumentacji oraz zwrocie opłaty wniesionej w związku ze złożeniem wniosków o dopuszczenie do obrotu ww. produktów leczniczych. Strona zarzuciła naruszenie art. 111 k.p.a. w zw. z art. 104, 6 i 8 k.p.a. poprzez dokonanie odmowy uzupełnienia decyzji w błędnej formie. Podważyła zasadność odmowy zwrotu opłaty i dokumentacji w ogólności podnosząc, że kwestia ta nie została rozstrzygnięta przez organ, pomimo zawarcia stosownych wniosków w piśmie z 10 grudnia 2008 r. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego B. X, podtrzymując argumentację w niej zawartą. Decyzją z tej samej daty tj. z dnia [...] października 2009 r., Nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2009 r. umarzającą postępowanie o wydanie pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego B. Y, podtrzymując argumentację w niej zawartą. Pismami z 25 listopada 2009 r. spółka zwróciła się do Ministra Zdrowia o zwrot opłaty w kwocie 12360 złotych i 41200 złotych. Na powyższe pisma, jak utrzymuje Minister Zdrowia, udzielił on odpowiedzi odmownej, motywując to tym, że opłatę pobiera się za złożenie wniosku o dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego (art. 36 Prawa farmaceutycznego) a nie za rozpatrzenie wniosku i wydanie decyzji w sprawie. Skarżąca wniosła do tutejszego Sądu skargi na bezczynność Ministra Zdrowia w sprawie wniosków z dnia 25 listopada 2009 r. o zwrot opłaty w kwocie 41200 złotych i 12960 złotych, domagając się zobowiązania Ministra Zdrowia do dokonania odpowiedniej czynności w sprawie w/w wniosków skarżącej o zwrot opłat rejestracyjnych oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Sprawy o sygn. akt VISAB/Wa 5/10 oraz VISAB/Wa 6/10 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. VISAB/Wa 5/10). W skargach zarzuciła organowi naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. nierozpoznanie wniosków skarżącego pomimo upływu ponad 3 miesięcy od daty jego złożenia oraz naruszenie art. 36 k.p.a. przez jego niezastosowanie tj. niezawiadomienie strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podnosząc, że udzielił skarżącej odpowiedzi na jej pisma z 25 listopada 2009 r., a zatem nie pozostaje w bezczynności. Ustosunkowując się do stanowiska organu, zawartego w odpowiedzi na skargi skarżąca w pismach z 31 maja 2010 r. wyjaśniła, iż wbrew twierdzeniom Ministra Zdrowia nie udzielił on jej odpowiedzi nie na pisma z 25 listopada 2009 r. lecz na wezwania do zapłaty z dnia 19 listopada 2010 r. Skutkiem odmowy było wniesienie przez skarżącą do Sądu Rejonowego dla W. w W. (sygn. akt [...]) wniosku o zawezwanie do próby ugodowej o zwrot opłat na drodze cywilnej. Jednakże do zawarcia ugody nie doszło. Odpowiedź udzielona pełnomocnikowi skarżącej na wezwanie do zapłaty z dnia 19 listopada 2010 r. była działaniem w zakresie drogi cywilnej i nie stanowi zadośćuczynienia obowiązkowi załatwienia sprawy w przedmiocie wniosków skarżącej z dnia 25 listopada 2010 r., odpowiedź taka bowiem powinna być udzielona bezpośrednio skarżącej. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2010 r. sygn. akt VISAB/Wa 5/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi na bezczynność uznając je za bezzasadne. M. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi na postawie art. 174 p.p.s.a. zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - naruszenie art. 149 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 35 i 36 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uwzględnił skargi na bezczynność Ministra Zdrowia i nie zobowiązał tegoż organu do dokonania czynności w określonym terminie w zakresie zwrotu opłaty za dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych, mimo że z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynikało, że doszło do naruszenia procedury administracyjnej, poprzez bezczynność jakiej dopuścił się w/w organ administracyjny w załatwieniu sprawy w przedmiocie zwrotu w/w opłaty; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 7 ust. 1 Prawa farmaceutycznego oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie sposobu ustalania i uiszczania opłat związanych z dopuszczeniem do obrotu produktu leczniczego (Dz. U. Nr 216 poz. 1378, dalej: rozporządzenie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działania Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych zastępują działania Ministra Zdrowia w załatwieniu sprawy w przedmiocie zwrotu opłaty za dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych i wykluczają tym samym bezczynność Ministra Zdrowia w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1374/10 uchylił powyższy wyrok i sprawy przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Stwierdził, iż powodem, dla którego skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność był brak działań ze strony Ministra Zdrowia, a konkretnie brak udzielenia odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie zwrotu opłaty rejestracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił, jaki charakter miało pismo z dnia 25 listopada 2009 r., a tym samym, jaki wywarło ono skutek procesowy, gdy tymczasem ustalenia w powyższym zakresie powinny stanowić punkt rozważań na temat bezczynności organu. NSA wskazał, że słusznie zauważyła skarżąca, iż pismo z dnia 27 lutego 2009 r. pochodziło od Prezesa Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, a więc od innego organu. Poza tym pismo to, abstrahując od formy, w jakiej powinien zostać załatwiony wniosek skarżącej o zwrot opłaty rejestracyjnej, zostało sporządzone przed złożeniem przez skarżącą wniosku, a więc nie stanowiło załatwienia sprawy, w rozumieniu przepisów k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że podobnie należy ocenić postanowienia z dnia 10 czerwca 2009 r. w sprawie odmowy uzupełnienia (o orzeczenie o zwrocie opłaty rejestracyjnej) decyzji umarzających postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych. Wprawdzie zostały one wydane przez uprawniony organ, lecz również przed 25 listopada 2009 r. oraz dotyczyły decyzji umarzających postępowanie, a więc innych spraw. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien w pierwszej kolejno, zastanowić się nad sposobem załatwienia pisma z dnia 25 listopada 2009 r. i dopiero na tej podstawie ocenić czy sprawa wszczęta tym pismem została zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2011 r. zważył, co następuje: Pisma strony z dnia 25 listopada 2009 r. stanowiły wnioski o zwrot opłat rejestracyjnych dokonanych przez skarżącą w sprawach administracyjnych o dopuszczenie do obrotu produktów leczniczych: B. Y (41 200 złotych) oraz B. X (12 360 złotych). Powyższe wnioski o zwrot opłat wpłynęły do Ministra Zdrowia w dniu 30 listopada 2009 r. o czym świadczą daty na prezentatach widniejących na tych wnioskach. W tym stanie rzeczy uznać należy, że od dnia 30 listopada 2009 r. zaistniał po stronie organu obowiązek rozpoznania ww. wniosków. W przedmiotowej sprawie obowiązek uiszczenia oraz wysokość w/w opłaty rejestracyjnej wynika bezpośrednio z przepisów prawa tj. art. 36 Prawa farmaceutycznego oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 sierpnia 2004 r. w sprawie sposobu ustalania i uiszczania opłat związanych z dopuszczeniem do obrotu produktu leczniczego (Dz. U. z 2004, Nr 180 poz. 1870). Strona zainteresowana dążąc do uzyskania pozwolenia na dopuszczenie wyrobu farmaceutycznego do obrotu ważnego przez 5 lat, zobowiązana jest do wniesienia opłaty urzędowej (dalej powoływanej jako "opłata rejestracyjna") za rozpatrzenie wniosku o wydanie takiego pozwolenia. Konieczność uiszczenia przedmiotowej opłaty jest warunkiem niezbędnym do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia. Sposób ustalania opłat, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne oraz sposób ich uiszczania, jest określony rozporządzeniu Ministra Zdrowia wydanym na podstawie delegacji ustawowej z art. 36a) powołanej ustawy. Na gruncie niniejszej sprawy jest to Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie sposobu ustalania i uiszczania opłat związanych z dopuszczeniem do obrotu produktu leczniczego (Dz. U. Nr 216, poz. 1378). Zdaniem Sądu, obowiązek uiszczenia wzmiankowanej opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisów prawa, a organ administracji jest uprawniony do orzekania w zakresie tego obowiązku, z tym jednak zastrzeżeniem, że nie ma podstaw do rozstrzygania w tym przedmiocie decyzją administracyjną lub postanowieniem. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikający z przepisu prawa. Zatem organ administracji publicznej odnosząc się do żądania zwrotu wzmiankowanej opłaty podejmuje rozstrzygnięcie, które – jak wspomniano – nie jest decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do Sądu na podstawie art. 52 § 3 ppsa. Uwzględniając rozważania poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2011r., należy uznać, iż pisma skarżącej opatrzone datami 25 listopada 2009 r. stanowiły wnioski o zwrot opłat dokonanych przez spółkę M. w związku z wystąpieniem przez nią do organu o wydanie pozwoleń na dopuszczenie do obrotu dwóch wyrobów farmaceutycznych: B. Y oraz B. X. W rozpatrywanej sprawie skargi dotyczą bezczynności Ministra w rozpoznaniu ww. wniosków skarżącej o zwrot opłat rejestracyjnych. Rozpatrując niniejszą sprawę ponownie, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię, czy wniesione przez skarżącą skargi na bezczynność Ministra Zdrowia są dopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania: 1. decyzji administracyjnych; 2. postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty; 3. postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień, rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że wskazany art. 52 p.p.s.a. wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa wówczas, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, a przedmiotem skargi są akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zarzut bezczynności dotyczy powołanego przepisu. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie warunkiem skutecznego wniesienia skarg na bezczynność Ministra, który jest naczelnym organem administracji państwowej, było uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargi mogły zostać skutecznie wniesione aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, gdyż ograniczenia czasowe o których mowa w art. 53 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dotyczy skarg na bezczynność (por. T. Woś (w.) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2005, str. 243, A. Kabat (w.) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, str. 143, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2006, str. 157, por. także podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, publ. ONSAiWSA 2006/4/100). Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca nie wyczerpała trybu do wniesienia przedmiotowych skarg do tutejszego Sądu, gdyż po złożeniu do Ministra Zdrowia wniosków opatrzonych datami 25 listopada 2009r. w których domagała się zwrotu uiszczonych opłat, a przed wniesieniem skarg do Sądu nie wezwała Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy przedmiotowe skargi należało odrzucić na podstawie art. 58 par 1 pkt 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 232 par. 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zwrócił skarżącej kwotę 200 złotych tytułem uiszczonych wpisów sądowych od dwóch skarg (2x100 złotych).