II SA/Sz 49/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej z tytułu niezagospodarowania w terminie nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 oraz art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 62 ust. 1-4, art. 63 ust. 1-4, art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. S. od decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] , z dnia [...] r. w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej w wysokości [...] zł. po bezskutecznym upływie terminu zakończenia zabudowy działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta w rejonie ulic [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ustalona przez organ I instancji opłata w wysokości [...] zł. stanowi 10 % wartości nieruchomości gruntowej będącej podstawą do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej za pierwszy rok po bezskutecznym upływie terminu zakończenia zabudowy, określonej na kwotę [...] zł. w umowie z dnia [...] r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Odwołując się od decyzji organu I instancji D. S. wniosła o odstąpienie od naliczonej kary i umorzenie postępowania w sprawie, ponieważ opóźnienie w zakończeniu budowy było wynikiem braku pełnego uzbrojenia działki, niestabilności gruntu działki nr [...] i związanej z tym konieczności wymiany gruntu, a także niesprzyjających warunków pogodowych. Organ odwoławczy odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 62 ust. 2, jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. W myśl art. 62 ust. 3 ustawy, za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Artykuł 62 ust. 4 stanowi, że termin, o którym mowa w ust. 1, może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od użytkownika. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy, w razie niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej, o których mowa w art. 62, właściwy organ może wyznaczyć termin dodatkowy. W myśl art. 63 ust. 2 ustawy, w przypadku niedotrzymania terminów, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 62, mogą być ustalone dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Artykuł 63 ust. 3 stanowi, że wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10 % wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10 % tej wartości. W rozpatrywanej sprawie D. S. nabyła od B. G. prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości aktem notarialnym z dnia [...] r. (Repertorium [...] ). Tym samym zgodnie z § 4 umowy D. S. przejęła wszystkie korzyści i ciężary wynikające z przedmiotu nabycia nieruchomości niezabudowanej. Z treści umowy sprzedaży warunkowej z dnia [...] r. (Repertorium A [...] ) wynika, że B. G. nabyła prawo użytkowania wieczystego działki na okres do [...] r., za cenę [...] zł. Na taką kwotę określono wartość działki nr [...] . Użytkownik wieczysty zobowiązany został także do uiszczania opłat rocznych, stanowiących 1 % wartości nieruchomości gruntowej w wysokości po [...] zł. W treści § 7 aktu notarialnego z [...] r. szczegółowo określono warunki uzbrojenia terenu (wodociąg, energia elektryczna, kanalizacja sanitarna i deszczowa, drenaż, drogi, gaz, telekomunikacja). Nabywca we własnym zakresie i na własny koszt miał wykonać aneksy do projektów uzbrojenia uwzględniające podłączenia do sieci i zagospodarowania działki, wszystkie przyłącza oraz dojazdy na posesje. Brak zatem pełnego uzbrojenia działki nie czynił niemożliwym zakończenie zabudowy w ustalonym terminie. Z umowy sprzedaży warunkowej z dnia [...] r. wynika, że działka nr [...] przeznaczona została na cele budownictwa jednorodzinnego z obowiązkiem rozpoczęcia budowy w terminie [...] lat i zakończenia budowy w terminie [...] lat od dnia zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Następnie termin rozpoczęcia budowy został przesunięty na dzień [...] r. Poza tym organ poinformował o treści art. 63 i art. 64 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pismem z dnia [...] r. poinformowano D. S., że Prezydent Miasta wyznaczył dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy do dnia [...] r. Uwzględniono także jej kolejne wnioski o wyznaczenie dodatkowych terminów rozpoczęcia i zakończenia zabudowy. Pismem z [...] r. wyznaczono D. S. dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy do dnia [...] r. Następnie w piśmie z [...] r. wyznaczono dodatkowy termin rozpoczęcia zabudowy na dzień [...] r. oraz zakończenia zabudowy na dzień [...] r. Jednocześnie poinformowano, że po upływie tych terminów zostaną naliczone kary, a termin nie będzie już przedłużany. W piśmie z dnia [...] r. D. S. zwróciła się z kolejną prośbą o przedłużenie terminu zakończenia zabudowy do [...] r. wskazując, że termin wyznaczony na dzień [...] r. nie jest możliwy do zrealizowania, natomiast dotrzymany został termin rozpoczęcia budowy, a mianowicie [...] r. Organ odwoławczy stwierdził również, że nieruchomość - działkę nr [...] - nie tylko nie zabudowano, ale budowa nie została nawet rozpoczęta, na co wskazały ustalenia wizji przeprowadzonej w dniu [...] r., ponieważ stwierdzono tylko wykonanie wykopu w którym stała woda. W ocenie organu odwoławczego z treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego podstawą ustalenia dodatkowej opłaty, nie wynikają inne, oprócz uchybienia terminu, przesłanki zastosowania tego przepisu przez organ. Zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia wniosku, że ustalenie dodatkowej opłaty rocznej jest zależne od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w wypadku nie dotrzymania terminu zabudowy. Dodatkowa opłata roczna nie stanowi kary za zawinione zaniechanie, lecz jest konsekwencję stwierdzenia faktu bezskutecznego upływu terminu do zagospodarowania nieruchomości. Z tą konsekwencją użytkownik wieczysty musi się liczyć (wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 XI 2008 r., II SA/Kr 677/08; z dnia 14 IV 2010 r., II SA/Kr 216/10). Decyzja o ustaleniu dodatkowej opłaty, ma charakter decyzji fakultatywnej, a nie uznaniowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalony jest pogląd, że "uznanie" organu może dotyczyć wyłącznie kwestii dokonania wyboru, czy w sytuacji, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też będzie stosować dodatkowe opłaty roczne, dyscyplinujące użytkownika wieczystego do wywiązania się z zawartej umowy (wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 V 2010 r., II SA/Kr 423/10, z dnia 15 II 2008 r., II SA/Kr 543/07). W związku z tym mając na uwadze niedotrzymanie terminów zagospodarowania nieruchomości uzasadnione było nałożenie na D. S. dodatkowej opłaty rocznej. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła D. S. wnosząc o jej uchylenie, z powodu niezgodności z prawem. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 62. ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż termin, o którym mowa w art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. termin zagospodarowania nieruchomości, może być skutecznie przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, bez konieczności zmiany w tym zakresie postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy do przedłużenia tego terminu konieczna jest zmiana postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, dokonana w formie aktu notarialnego; - art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce· nieruchomościami przez przyjęcie, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia opłaty dodatkowej z tytułu niedotrzymania przez użytkownika wieczystego terminów realizacji inwestycji, organ nie bada kwestii zawinienia strony w zakresie niedotrzymania terminu, podczas gdy w postępowaniu tym organ ma obowiązek ustosunkowania się do wyjaśnień użytkownika wieczystego wskazujących na niedotrzymanie terminu, a więc tym samym ustalenie ewentualnej winy użytkownika wieczystego w tym zakresie; - art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nie zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uznanie za zasadne nałożenie na skarżącą opłaty dodatkowej, podczas gdy wystąpiły okoliczności egzoneracyjne określone tym przepisem, uzasadniające zaniechanie pobrania tej opłaty; - art. 6 - 9 kpa., co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, przez nierozpoznanie istoty sprawy i przedmiotu postępowania przed organem I instancji, zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] r., co doprowadziło do wydania decyzji nie mającej związku z rzeczywistym przedmiotem postępowania zainicjowanego przez skarżącą, tj. wydaniem decyzji o obciążeniu skarżącej dodatkową opłatą roczną po bezskutecznym upływie terminu zakończenia budowy, zamiast wydaniem decyzji o odmowie zmiany postanowień umowy o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste w zakresie ustalonych terminów zakończenia budowy; - art. 6 kpa w zw. z art. 61 § 1 i 3 kpa, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez zainicjowane postępowania z urzędu pomimo złożenia wniosku strony o wszczęcie postępowania i tym samym "pomieszanie" przez organ I instancji dwóch trybów postępowania - z urzędu i na wniosek; - art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z 75 § 1 kpa i art. 84 § kpa, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, przez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i podjęcie w związku z tym orzeczenia na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, bez wyjaśnienia całokształtu okoliczności zaistniałych w niniejszej sprawie, - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 i 11 kpa, co miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niezgodny z wymogami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego. W rezultacie uniemożliwiło to pełną kontrolę zasadności wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Skarżąca podała, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca, a jej wydanie zostało poprzedzone naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, co w rezultacie miało istotny wpływ na treść orzeczenia i doprowadziło do wadliwości rozstrzygnięcia. W toku prowadzonego postępowania organy obu instancji nie rozpoznały istoty postępowania zainicjowanego przez skarżącą, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji nie mającej związku z rzeczywistym przedmiotem postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację dotyczącą sformułowanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do treści zarzutu dotyczącego naruszenia art. 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 77 § 1 k.c. i art. 73 § 2 k.c. należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Artykuł 62 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do kwestii przedłużenia, na wniosek użytkownika wieczystego, terminu zabudowy nieruchomości. Przedmiotem niniejszej sprawy jest natomiast ustalenie dodatkowej opłaty rocznej o której mowa jest w art. 63 ust. 2 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może więc zmieniać przedmiotu sprawy. Tak więc kontrolą co do zgodności z prawem objęte jest rozstrzygnięcie zakończone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. dotyczące dodatkowej opłaty rocznej. Nie budzi zaś wątpliwości, że ustalenie dodatkowej opłaty rocznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma więc zastosowania wskazana przez skarżącą cywilnoprawna forma zmiany warunków określonych w umowie o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Nie naruszono tym samym przepisów art. 77 § 1 k.c. i 73 § 2 k.c. regulujących formę dokonania czynności prawnych w prawie cywilnym. Nie jest również zasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając ten zarzut skarżąca wskazała, że niedotrzymanie terminu rozpoczęcia i zakończenia umowy nastąpiło bez jej winy, lecz wynikało z braku stosownych przyłączy i urządzeń infrastruktury technicznej, na co zwracała uwagę organowi. Poza tym stwierdziła, że działki oddane jej w użytkowanie wieczyste są położone na niestabilnym gruncie, który wcześniej pełnił funkcję zbiornika wody, w związku z czym zachodzi konieczność wymiany gruntu. Teren działek jest podmokły, a brak kanalizacji deszczowej uniemożliwia utrzymanie go w należytym stanie. Skarżąca wskazała też na brak możliwości korzystania z przyłącza prądu na działce nr [...] w K. z uwagi na brak napięcia i zasilania. Odnosząc się do treści tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać na istotę opłaty dodatkowej. Ustalana na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi swego rodzaju sankcję finansową, której celem jest zdyscyplinowanie użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z celem określonym w umowie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 V 2010 r., II SA/Kr 423/10, LEX 674237). Dodatkowa opłata roczna nie jest karą za zawinione zaniechanie, lecz jest konsekwencją obiektywnie stwierdzonego faktu bezskutecznego upływu terminu zagospodarowania nieruchomości i z taką konsekwencją użytkownik wieczysty musi się liczyć. Wykładnia treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do przyjęcia, że istnieją inne, niż wskazane w powołanym przepisie przesłanki ustalenia opłaty rocznej, w postaci nie wywiązania się z terminu zabudowy. Zwłaszcza z przepisu nie wynika by ustalenie dodatkowej opłaty rocznej było uzależnione od braku, czy stopnia zawinienia użytkownika wieczystego w niedotrzymaniu terminu zabudowy (zob. wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 XI 2008 r., II SA/Kr 677/08; z dnia 14 IV 2010 r. II SA/Kr 543/07). Nie ma uzasadnienia również stanowisko skarżącej co do uznaniowego charakteru decyzji o ustaleniu dodatkowej opłaty rocznej. "Uznanie" organu może jedynie odnosić się do kwestii wyboru, czy w wypadku, gdy użytkownik wieczysty nie zabudował nieruchomości w ustalonym terminie organ wystąpi o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, czy też będzie ustalał dodatkowe opłaty roczne, które mają funkcję dyscyplinującą. Zatem decyzja o dodatkowej opłacie rocznej ma charakter decyzji fakultatywnej (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 II 2008 r., II SA/Kr 543/07). Powoływane przez skarżącą okoliczności nie mogły więc mieć znaczenia w sprawie, skoro do nałożenia opłaty wystarczy jedynie nie wywiązanie się z warunku umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a mianowicie bezskuteczny upływ terminu zagospodarowania nieruchomości. Ta zaś okoliczność nie budzi wątpliwości. W kontekście tych rozważań trzeba też stwierdzić, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że nie było obiektywnych przyczyn po stronie użytkownika wieczystego w zagospodarowaniu nieruchomości. Działka jest w pełni uzbrojona, na co wskazuje wydana w [...] r. decyzja nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z wbudowanym garażem oraz przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Decyzja ta została wydana w oparciu o uzgodnienia z Miejskim Zakładem Wodociągów i Kanalizacji. Ustalenia te podzielił w pełni organ II instancji. Na marginesie tej kwestii, można jeszcze informacyjnie stwierdzić, że z przedstawionej w sprawie dokumentacji fotograficznej wynika, że nieruchomość skarżącej jest niezabudowana, ale na sąsiednich działkach znajdują się wzniesione już budynki mieszkalne. W ocenie Sądu nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 6 , 7, 8 i 9 k.p.a. Żadna z tych ogólnych zasad procedury administracyjnej nie została naruszona. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu i skarżąca została o tym zawiadomiona (k. [...] akt administracyjnych). Wzięła udział w postępowaniu i dokonywała czynności procesowych, była pouczana o przysługujących jej uprawnieniach oraz środkach zaskarżania. Nie nastąpiło też żadne "pomieszanie" postępowania administracyjnego wszczętego "z urzędu" i "na wniosek". W wstępnych rozważaniach zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazano, co stanowiło przedmiot rozpoznawanej sprawy. Było nim rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. W tym też przedmiocie orzekał Sąd. Skarżąca wskazuje natomiast na wniosek skierowany do organu o wyznaczenie terminu dodatkowego na zagospodarowanie nieruchomości. Jak już stwierdzono, kwestia ta pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy. Jeżeli więc skarżąca uważa, że wniosek ten nie został rozpoznany, to ma do dyspozycji odpowiednie środki prawne służące kontroli sprawności postępowania. Powyższe rozważania należy odnieść do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. uznając go także za niezasadny. Nie naruszono również przepisów art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji oraz uznał trafność powołanej podstawy prawnej. W sprawie nie budzi wątpliwości fakt nie zagospodarowania nieruchomości w terminie określonym w umowie. Nie kwestionuje go skarżąca, wskazuje jedynie na okoliczności, które w jej ocenie mają usprawiedliwiać niezabudowanie działki w terminie, ale okoliczności te nie mają znaczenia prawnego w niniejszej sprawie. Tak więc nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.