IV SA/Po 82/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w J. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym: § 2 pkt 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10; § 4 ust. 1 pkt 1; § 6 pkt 1 w części obejmującej słowa "z chodników przylegających do nieruchomości"; § 11 ust. 6; § 12 ust. 3; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Prokurator Rejonowy w J. (dalej Prokurator) złożył skargę na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. (dalej uchwała z dnia [...] grudnia 2005 r.). Wskazana uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 17 lutego 2006 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. nr 2006.27.698). Uchwale z dnia [...] grudnia 2005 r. Prokurator zarzucił: 1) naruszenie przepisów § 137 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2002 r., nr 100, poz. 908, dalej rozporządzenie z 2002 r.) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej ustawa z 1996 r.) przez powtórzenie definicji pojęć zawartych w samej ustawie z 1996 r.: - w § 2.10 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy K. (dalej Regulamin) definicji nieczystości ciekłych- zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1996 r., - w § 2.1 Regulaminu definicji właścicieli nieruchomości, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r., 2) Wprowadzenie w Regulaminie własnych lub zmodyfikowanych definicji pojęć: - odpady komunalne w § 2. 3, - odpady komunalne wielkogabarytowe § 2.5, - odpady selektywnie zbierane § 2.6, * odpady organiczne § 2.7, * segregacja u źródła § 2.8, * firma wywozowa § 2.9, 3) Bezpodstawne zamieszczenie treści przepisów unormowanych w ustawie z 1996 r.: - powtórzenie zapisu z art. 5 ust. 1 ustawy z 1996 r. w § 4.1 Regulaminu, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymania porządku i czystości, - powtórzenie zapisu z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. w § 6.1 Regulaminu, że właściciele nieruchomości mają obowiązek niezwłocznego oczyszczania ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i zanieczyszczeń z chodnika swojej posesji. 4) Naruszenie przepisów § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia z 2002 roku w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 1996 roku przez zamieszczenie w niżej wskazanych postanowieniach Regulaminu przepisów regulujących materię wykraczającą poza upoważnienia ustawowe przez: - zawarcie w §12.3 Regulaminu zobowiązania właścicieli lub użytkowników nieruchomości do udokumentowania wywozu nieczystości ciekłych poprzez okazanie umowy i dowodów wpłat, które to dokumenty mają być przechowywane przez okres 1 roku. - nałożenie na właścicieli nieruchomości w §11.6 Regulaminu obowiązku kompostowania odpadów biodegradowalnych. Mając na uwadze powyższe uchybienia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2005 r. we wskazanej części. W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że jako podstawę prawną uchwały z dnia 30 grudnia 2005 r. wskazano ustawę z 1996 r., w której nakazano każdej gminie wydanie odrębnej uchwały, która ma ustalać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego, stanowionym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Rada Gminy nie miała upoważnienia ustawowego do powtórzenia, bądź modyfikacji w przyjętym Regulaminie materii uregulowanej w ustawie z 1996 r. (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Przewodniczący Rady Gminy K. wniósł o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia nieważności §2 pkt 10, §2 pkt 1, §2 pkt 9, §6 pkt 1 Regulaminu, uznając jednocześnie zasadność skargi w pozostałej części (k. 8-9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Natomiast doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., zwaną w uzasadnieniu usg), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 usg. Z kolei w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 usg). Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 usg, po upływie 30-dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 usg, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zgodnie z art. 4 ust. 1 in fine ustawy z 1996 r. stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować pomiędzy ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Akt prawa miejscowego ma bowiem w swojej treści pozostawać zgodny z upoważnieniem, na podstawie którego został wydany (P. Chmielnicki, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007 r., str. 138-139). Dlatego w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r., czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 627/09, lex nr 566006. Zob. też wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 994/08, lex nr 557043, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 62/09, lex nr 509623, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 611/08, lex nr 509625). W przedmiotowej sprawie upoważnienie do stanowienia przez organ jednostki samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego w materii utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zostało określone w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1996 r., regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Z kolei szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości, celem zapewnienia utrzymania czystości i porządku zostały określone w art. 5 ust. 1 ustawy z 1996 r. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 2002 r., do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2 – 7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z §137 załącznika rozporządzenia z 2002 r., który ma zastosowanie zgodnie z cyt. wyżej § 143 także do aktów prawa miejscowego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Niedopuszczalne jest zatem powtarzanie w nim przepisów oraz definicji unormowanych uprzednio w ustawie. W §2 pkt 10 kontrolowanego Regulaminu bezsprzecznie powtórzona została definicja "nieczystości ciekłych", zamieszczona w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1996 r. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, naruszenie delegacji ustawowej art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. w powyższym zakresie jest o tyle istotne, że to samo pojęcie zdefiniowane w Regulaminie może być inaczej odczytane niż w kontekście normatywnym ustawy z 1996 r. Założenie racjonalności prawodawcy skutkuje uznaniem, że przez sam fakt zdefiniowania w akcie prawnym określonych pojęć prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. W konsekwencji zatem przepis Regulaminu odwołujący się do powtórnie zdefiniowanego pojęcia mógłby zostać odczytany inaczej, niż by to nastąpiło przy zastosowaniu jego rozumienia przez pryzmat przepisów ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, ale musi być to powtórzenie dosłowne, z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, przytoczony przepis ustawy (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., II SA/Wr 521/06, lex nr 297217, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, lex nr 475237). Wymogów tych §2 pkt 10 Regulaminu nie spełnił. Natomiast w §2 pkt 1 Regulaminu pojęcie "właścicieli nieruchomości" zostało zdefiniowane przez odwołanie się do ustawy z 1996 r. Taki rodzaj definicji nie prowadzi do powstania wyżej opisanych zagrożeń odmiennego rozumienia pojęcia ustawowego i w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie skutkuje nieważnością w rozumieniu art. 147 §1 ppsa, pomimo swojej zbędności z uwagi na uprzednią regulację określonej materii w ustawie. Delegacja ustawowa o której stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. nie upoważniała Rady Gminy do wprowadzenia w Regulaminie własnych definicji pojęć "odpadów komunalnych" w §2 pkt 3 Regulaminu, "odpadów komunalnych wielkogabarytowych" w §2 pkt 5 Regulaminu, "odpadów selektywnie zbieranych" w §2 pkt 6 Regulaminu, "odpadów organicznych" w §2 pkt 7 Regulaminu, "segregacji u źródła" w §2 pkt 8 Regulaminu, "firmy wywozowej" w §2 pkt 9 Regulaminu. O samym pojęciu firmy ustawodawca stanowi w art. 432 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm., dalej kc), zgodnie z którym przedsiębiorca działa pod firmą. Stosownie do art. 434 §1 ab initio kc, firmą osoby fizycznej jest jej imię i nazwisko. Zgodnie z art. 435 §1 k.c. formą osoby prawnej jest jej nazwa. Pojęcie "firmy wywozowej" w §2 pkt 9 Regulaminu zostało użyte w innym kontekście normatywnym, aniżeli w kc i już z tego powodu skutkuje to powstaniem niejasności. Opróżnianie zbiorników bezodpływowych oraz transport nieczystości ciekłych został powierzony przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 ustawy z 1996 r. gminnym jednostkom organizacyjnym albo przedsiębiorcom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub przedsiębiorcom odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości, wpisanym do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy z 1996 r. Zgodnie z art. 7 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r., gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność polegającą na opróżnianiu zbiorników bezodpływowych oraz transporcie nieczystości ciekłych nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń na prowadzenie działalności w tym zakresie, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń. Tymczasem w §2 pkt 9 Regulaminu, Rada Gminy w ogóle pominęła gminne jednostki organizacyjne jako podmioty prowadzące działalność w zakresie odbierania i transportu odpadów komunalnych, a nadto ograniczyła działalność przedsiębiorcy jedynie do podmiotów posiadających zezwolenie. W ten sposób w Regulaminie zawężono krąg podmiotów mogących świadczyć wyżej opisaną działalność. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia aktu prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, w związku z czym również i z tego powodu nie jest dopuszczalne dokonywanie w nich powtórzeń, czy też modyfikacji przepisów zawartych w innych aktach normatywnych takich jak ustawa z 1996 r. W §4 ust. 1 Regulaminu powtórzony został zapis art. 5 ust. 1 ustawy z 1996 r. w zakresie zobowiązania właścicieli nieruchomości do utrzymania porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego na terenie nieruchomości. Modyfikacją art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. jest §6 pkt 1 Regulaminu w części zobowiązującej właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku na chodniku przylegającym do nieruchomości. Do obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. należy uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Pod pojęciem chodnika ustawodawca rozumie wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Rada Gminy stanowiąc w §6 pkt 1 Regulaminu o obowiązku utrzymania przez właścicieli odpowiedniego stanu czystości chodnika przyległego do nieruchomości, dokonała poszerzenia analizowanego obowiązku poza nakaz wynikający z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. Chodnik przyległy do nieruchomości nie zawsze pozostaje częścią drogi publicznej, ponieważ może on stanowić przedmiot prywatnej własności określonego podmiotu. Innymi słowy, ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 1996 r. uzależnił obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jedynie w odniesieniu do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Nieuzasadnione poszerzenie tego obowiązku w zdaniu 1 §2 ust. 2 Regulaminu, w odniesieniu do każdego chodnika przyległego do nieruchomości skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z uwagi na wypełnienie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 1996 r., nie dopatrzył się uchybienia §6 pkt 1Regulaminu w pozostałym zakresie. W poddanym sądowej kontroli Regulaminie zamieszczone zostały zagadnienia wykraczające ponad zakres upoważnienia ustawowego o którym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. W §11 ust. 6 Regulaminu ustanowiony został obowiązek kompostowania powstających na terenie nieruchomości odpadów organicznych ulegających biodegradacji we własnym zakresie zgodnie ze sztuką ogrodniczą. Natomiast w §12 ust. 3 Regulaminu, właściciel nieruchomości został zobowiązany do przechowywania i okazywania przez okres 1 roku dowodów usunięcia odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. Poprzez powyższe zapisy uchwały rozszerzono jednoznacznie katalog obowiązków właścicieli nieruchomości zawarty w rozdziale 3 ustawy z 1996 r. Nałożone obowiązki, wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy z 1996 r. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd w pkt 1 działając na podstawie art. 147 §1 ppsa stwierdził nieważność uchwały z dnia [...] grudnia 2005 r. w zakresie obejmującym §2 pkt 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10; §4 ust. 1 pkt 1; §6 pkt 1 w części obejmującej słowa "z chodników przylegających do nieruchomości"; §11 ust. 6; §12 ust. 3, W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę w pozostałym zakresie, W punkcie 3 Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. =