II OSK 485/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1985/11 w sprawie ze skargi D. W. i M. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1985/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. i M. W. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia, oddalił skargę oraz przyznał koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: D. W., M. W., M. W. i J. W. za pośrednictwem Burmistrza Gminy Trzebnica wystąpili do Wojewody Dolnośląskiego z odwołaniem od pism Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia [...] października 2010 r. informujących zainteresowanych, iż w dniu 28 kwietnia 2010 r. Rada Miejska w Trzebnicy podjęła uchwałę Nr XXXVI/377/10 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Nowy Dwór. Z przedmiotowych pism wynikało również, iż z projektem zmiany ww. planu będzie można zapoznać się oraz złożyć uwagi w momencie wyłożenia projektu do publicznego wglądu dla mieszkańców, o czym Burmistrz Gminy Trzebnica będzie informował na stronie biuletynu informacji publicznej urzędu miasta, tablicach ogłoszeniowych na terenie miasta oraz w lokalnej prasie. Zainteresowani wnieśli o każdorazowe informowanie ich przez Burmistrza oraz Radę Miejską o każdej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowe wystąpienie (nazwane przez zainteresowanych odwołaniem) zostało przekazane Wojewodzie Dolnośląskiemu przy piśmie Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia 30 listopada 2010 r. ze wskazaniem, że odwołanie dotyczy pism Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia [...] października 2010 r. Wojewoda Dolnośląski, działając w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. przekazał to "odwołanie" do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu we Wrocławiu. Zażaleniami z dnia 9 i 10 marca 2011 r., zainteresowani zaskarżyli powyższe postanowienie Wojewody. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r. w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji uznając, że w sprawie nie mogło toczyć się postępowanie odwoławcze. Minister stwierdził, iż wydanie postanowienia przez Wojewodę Dolnośląskiego przekazującego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu wystąpienie zainteresowanych w oparciu o art. 65 k.p.a. jest niedopuszczalne, bowiem pisma Burmistrza Gminy Trzebnica dnia 8 października 2010 r. nie stanowiły decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tak więc wystąpienie z dnia 19 listopada 2010 r., choć zatytułowane "odwołanie", nie mogło być uznane za odwołanie ponieważ brak było decyzji administracyjnej, do której mogłoby się ono odnosić. Pomimo formy zewnętrznej właściwej dla odwołania, wystąpienie zainteresowany Wnioskiem z dnia 21 czerwca 2011 r. D. i M. W., działając również z upoważnienia Jacka i Marioli Wnuk wystąpili do Prezesa Rady Ministrów za pośrednictwem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Pismem z dnia 24 sierpnia 2011 r. D., M., J. i M. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowani podnieśli, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. jest niezgodne z prawem ponieważ należało stwierdzić nieważność postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. Minister zwrócił uwagę, iż pojęcie "rażące naruszenie prawa", stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia/decyzji jest szeroko komentowane w piśmiennictwie i judykaturze. Najczęściej przytaczane opinie stanowią, iż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiąjącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Zdaniem Ministra analiza zgromadzonej dokumentacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wykazała, iż przy wydawaniu kontrolowanego postanowienia nie zaszła żadna z przesłanek, skutkujących koniecznością wzruszenia kwestionowanego postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie podniesiono, że jest ono nieprawidłowe i sprzeczne z prawem ponieważ organ powinien stwierdzić nieważność swojego postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący podnieśli, że wszelkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu wsi Nowy Dwór w Gminie Trzebnica, mogą doprowadzić do odebrania własności skarżących, jak podali “ za łapówki mafii i jeszcze fałszywymi dokumentami". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uznał kontrolowane rozstrzygnięcie za odpowiadające prawu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. Sąd wskazał, że do stwierdzenia nieważności konieczne jest wykazanie, iż badane w trybie nadzoru postanowienie dotknięte było wadą kwalifikowaną tj. rażącym naruszeniem prawa, co zarzucali w swoim wniosku skarżący. Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że w niniejszej sprawie organ naczelny prawidłowo uznał, że badanemu w trybie nadzoru postanowieniu z dnia [...] maja 2011 r., nie można było przypisać cech rażącego naruszenia prawa. W odniesieniu do tego postanowienia nie zachodzą też inne okoliczności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jego nieważności. W związku z tym za zasadne należało uznać postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli D. W. i M. W., zaskarżając ten wyrok w całości. Wskazując na art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez niewykonanie obowiązku sądu w zakresie kontroli sądowej organu (niezwiązania wnioskami i zarzutami skarżącego oraz wskazaną podstawą prawną) na tle właściwego informowania obywateli przez organ o statusie ich nieruchomości, skoro zmiana planu zagospodarowania przestrzennego żywotnie dotyczy ich interesów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że obowiązek należytego i wyczerpującego informowania obywateli o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą być wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków wynika z art. 9 k.p.a. Organy administracyjne traktowały pismo skarżących jako "odwołanie", następnie jako "wystąpienie". Minister Spraw Wewnętrznych uznał, że należy postępowanie umorzyć, gdyż pismo Burmistrza Gminy Trzebnica nie było decyzją, a zatem nie można odwołać się od pisma informacyjnego nie będącego decyzją. Minister postanowienie o umorzeniu przesłał tylko do J. W., a pozostali uczestnicy, a więc D. W., J. i M. W. w ogóle postanowienia nie otrzymali. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Minister zdaniem strony skarżącej powinien wszcząć postępowanie w kwestii nieważności, a następnie zbadać merytoryczne zarzuty i dopiero podjąć właściwą decyzję. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postanowieniu umarzającym postępowanie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował właściwej merytorycznie uchwały nr XVII/182/08, tylko inną o numerze XXXVI/377/10, która właściwie dotyczy innego okresu (okoliczność podnoszona przez skarżących). Minister naruszył prawo, gdyż odpowiedzi udzielił i przekazał akta po terminie. Otrzymał skargę 3 listopada 2011, a odpowiedź organ złożył dopiero 12 grudnia 2011, a więc po terminie przewidzianym art. 54 § 2 "ustawy sądowo- administracyjnej". Zdaniem skarżących sprawa została dla niech niesłusznie zamknięta (umorzona) i zostali faktycznie pozbawieni żądanej informacji o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia umarzającego. Zdaniem skarżących organ powinien potraktować sprawę szeroko, wszak na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd powinien zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie granice rozpoznania skargi kasacyjnej zostały określone przez jej autora poprzez wskazanie art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W żadnym miejscu autor skargi kasacyjnej nie rozwinął, ani też nie uzasadnił, na czym naruszenie wskazanego przepisu miałoby polegać. W tej sytuacji niemożliwą staje się kontrola zaskarżonego wyroku pod kątem wskazanego naruszenia. Natomiast z treści zarzutu, jak i z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej domniemywać można, że jej autorowi chodziło o przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego wyroku pod kątem naruszenia tego ostatnio wskazanego przepisu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) stwierdzić przyjdzie, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Wymiar sprawiedliwości sprawowany przez sądy administracyjne, polega na kontroli działalności administracji publicznej, obejmującej orzekanie w sprawach sądowoadministracyjnych ze skarg między innymi na decyzje administracyjne. Sądy administracyjne, oprócz badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień), powinny dążyć do końcowego załatwienia sprawy. W celu realizacji tych zadań, ustawodawca dał wojewódzkim sądom administracyjnym rozpoznającym sprawy w pierwszej instancji, m. in. takie instrumenty, jak te określone w art. 134 § 1 p.p.s.a.. Sąd może też w celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, stosować środki przewidziane ustawą w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. wyroki NSA z dnia 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04; z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 601/13). Wskazać należy, że omawiany przepis jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ sąd wojewódzki nie zauważył z urzędu. Ponadto zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem zarzut naruszenia omawianego przepisu p.p.s.a. i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w istocie nie może skutecznie podważyć, opartego na zgromadzonym materiale, stanowiska Sądu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd pierwszej instancji nie miał w niniejszej sprawie ani podstaw, ani też obowiązku analizy uchwał planistycznych podjętych przez Radę Gminy Trzebnica, albowiem ewentualna ich kontrola wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje niedochowanie przez organ terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Mając wszystko powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl