II SA/Bk 122/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. W. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii lub umożliwienia zrobienia zdjęć z projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty A. z dnia [...] grudnia 2011 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej H. W. kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Pismem procesowym z dnia 30 listopada 2011 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w A., H. W., będąca stroną w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przez inwestorów K. W.-S. i W. S. prowadzonym przez ten organ, zwróciła się o wydanie kserokopii bądź wyrażenie zgody na zrobienie zdjęć z akt sprawy o sygn. [...] zawierających m.in. projekt budowlany. Starosta A. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanym na podstawie art. 74 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania kserokopii lub umożliwienia zrobienia zdjęć z projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się w aktach sprawy Nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 29 listopada 2011 r. organ umożliwił stronie zapoznanie się z całością akt sprawy, z których zainteresowana zrobiła kopie i notatki. Organ nie zezwolił na sfotografowanie projektu budowlanego, który stanowi własność inwestora i objęty jest ochroną praw autorskich. W zażaleniu na powyższe postanowienia H. W. podniosła, iż ogranicza ono prawo strony do zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego, a co za tym, idzie jej czynny udział w tym postępowaniu. Prawo strony wynikające z art. 73 Kodeks postępowania administracyjnego dotyczy całości akt postępowania, a więc całej ich zawartości, a organ administracji nie może dokonywać arbitralnego wyłączenia części akt. Zdaniem żalącej się odpisem w rozumieniu art. 73 K.p.a., jest wszystko to, co w sposób wierny odzwierciedlenia treść i układ dokumentu – będzie to zarówno kserokopia, jak i zdjęcie cyfrowe, czy też skan dokumentu. Organ administracji publicznej ma prawny obowiązek umożliwienia stronie sporządzenia odpisów (kopii) w dowolnej technice. Na poparcie swego stanowiska powołuje wyrok WSA w Gdańsku z 8.04.1998 r. (sygn. akt I SA/Gd 1657/97), w którym Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do odmowy sporządzenia kopii pism za pomocą kserokopiarki. Skarżąca powołuje się także na inne, liczne orzeczenia sądowe przemawiające za stanowiskiem przez nią reprezentowanym. Skarżąca zarzuca nadto, iż wydając postanowienie na podstawie art. 74 § 1 K.p.a. organ nie wskazał, iż przedmiotowy projekt budowlany, objęty jest jakąkolwiek klauzulą tajności, ani nie wskazał ważnego interesu państwowego, w związku w z powyższym skarżącej trudno jest ustosunkować się do stanowiska organu. Skarżąca podniosła także zarzut braku doręczenia postanowienia pozostałym stronom postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r. nr [...], wydanym z upoważnienia Wojewody P. na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy uznał, że stanowisko organu I instancji jest w pełni uzasadnione, ponieważ skarżąca zapoznała się z aktami na etapie przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę i zgodnie z art. 73 K.p.a. miała prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii czy odpisów. Projekt budowlany jest własnością inwestora i objęty jest ochroną praw autorskich. Nadto organ odwoławczy prowadzi dywagacje na temat charakteru projektu budowlanego w świetle przepisów o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu odwoławczego, zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Jednakże to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której pozwolenia na budowę udzielono (dokumenty te nie mogą być udostępnione osobom trzecim). W dalszej części rozważań organ odwoławczy stwierdza, że projekt budowlany dołączony do wniosku o pozwolenie na budowę przez prywatnego inwestora, nie zatwierdzony ostateczną decyzją nie stanowi informacji publicznej, a jedynie należy do akt administracyjnych. Akta administracyjne nie są zaś – jako całość – dokumentem urzędowym o jakim mowa w udostępnianiu danych informacji publicznej. Dostęp do nich uregulowany jest w przepisie art. 73 K.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Tym samym akta administracyjne nie podlegają co do zasady udostępnieniu w trybie informacji publicznej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt powołania się w podstawie prawnej na art. 74 § 1, zamiast § 2 nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie jest zasadny zarzut braku doręczenia niniejszego postanowienia pozostałym uczestnikom postępowania, ponieważ dotyczy ono jedynie rozstrzygnięcia o wniosku skarżącej. W skardze do sądu administracyjnego H. W. wniosła o uchylenie postanowień organu I oraz II Instancji wskazując, iż postanowienia te zostały wydane z naruszeniem przepisów: art. 11, art. 73 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 oraz art. 109 § 1 w zw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawione zostały zarzuty i argumenty podniesione już w uzasadnieniu zażalenia. Powielając argumenty zawarte w zażaleniu skarżąca podtrzymuje twierdzenie, iż prawo przeglądania akt oraz sporządzania z nich notatek i odpisów nie jest uzależnione od żadnego warunku, bądź spełniania dodatkowych przesłanek, poza tym aby czynności te odbywały się w lokalu administracji publicznej i w obecności pracownika organu. Prawo strony wynikające z art. 73 K.p.a. dotyczy całości akt postępowania, a więc całej ich zawartości, a organ administracji nie może dokonywać arbitralnego wyłączenia części akt. Ponadto Skarżąca podnosi, iż uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego w części dotyczącej zasad ograniczających udzielanie informacji publicznej jest wręcz kuriozalne, albowiem Skarżąca nigdy nie występowała o udostępnienie informacji publicznej, a o umożliwienie sporządzania odpisów z akt postępowania administracyjnego w formie kserokopii bądź zdjęć. Co więcej organ I instancji, w ogóle nie uzasadniał swojego postanowienia odwołując się do ustawy o dostępie do informacji publicznej. W skardze zarzucono również, iż choć podstawę wydanych postanowień stanowi argument, że projekt budowlany jest własnością inwestora i objęty jest ochroną praw autorskich, to jednak organ odwoławczy w żaden sposób nie rozwinął tej części uzasadnienia. Nie wskazał żadnych przepisów z ustawy o prawie autorskim, które by wyłączały lub w jakikolwiek sposób ograniczały, jako lex specialis, stosowanie art. 73 K.p.a. Organy obu instancji nie wskazały żadnych przepisów, które wskazywałyby na objęcie projektu budowlanego ochroną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 73 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, ponieważ zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 73 oraz 74 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wniosek Skarżącej o udostępnienie projektu budowlanego, będącego elementem dokumentacji w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, złożony został w trybie art. 73 § 1 K.p.a., dlatego też oceny legalności zaskarżonego postanowienia należało dokonać w świetle regulacji przepisów art. 73 i art. 74 K.p.a. Wobec powyższego zawarte w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego rozważania na temat, czy i w jakim zakresie projekt budowlany "stanowi informację publiczną", wykraczają poza granice rozpatrywanej sprawy i są po prostu zbędne. Regulacje zawarte w przepisach K.p.a. o udostępnieniu akt są bezpośrednio związane z dwiema podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jakimi są zasada jawności oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Stanowią one gwarancję nieskrępowanego udziału stron w kolejnym stadium postępowania, poprzez udostępnienie jej akt postępowania administracyjnego. Na mocy art. 73 § 1 K.p.a. ustawodawca zapewnił stronie prawo wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje zarówno w toku, jak również po zakończeniu postępowania, a jedynym ograniczeniem sposobu wykonywania tego uprawnienia jest wymóg, aby czynności strony w zakresie dostępu do akt sprawy były dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracowników tego organu (art. 73 § 1 oraz § 1 "a" w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. – Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 – która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r.). Nadto na mocy § 2 art. 73 strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Porównując postanowienia art. 73 § 1 oraz § 2 K.p.a. stwierdzić trzeba, że przepisy te nakładają na organy administracji różne obowiązki. Zgodnie z art. 73 § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek, odpisów i kopii. Umożliwienia tego stronie nie można jednak utożsamiać z obowiązkiem sporządzania tych kopii przez organ administracji. A zatem, ewentualne sporządzenie w takim przypadku kopii (kserokopii) nie wynika z realizacji ustawowego obowiązku ciążącego na organie administracji - gospodarzu postępowania, lecz jest raczej następstwem porozumienia zawartego poza stosunkiem prawnoprocesowym. W myśl art. 73 § 1 K.p.a. strona postępowania może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów i kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów. W takim przypadku sporządzanie odpisu (nie dotyczy to kopii) wynika niewątpliwie z obowiązku ustawowego, określonego a art. 73 § 2 Kpa i organ nie ma podstaw do odmowy spełnienia żądania strony. Takie stanowisko reprezentowane jest w doktrynie (P. Pietrasz: Udostępnianie akt w postępowaniu podatkowym prowadzonym przez gminne organy podatkowe – wybrane zagadnienia, Finanse Komunalne nr 1/2004, s. 38 in.) W niniejszej sprawie wniosek skarżącej dotyczył wydania kserokopii, bądź wyrażenia zgody na zrobienie zdjęć projektu budowlanego. Jak powiedziano, sporządzenie przez organ kserokopii nie należy do obowiązku ustawowego organu administracji. Natomiast wyrażenie zgody na zrobienie zdjęć projektu budowlanego oznacza, po prostu, umożliwienie sporządzenia kopii akt. Udostępnienie akt celem sporządzenia kopii należy do obowiązku organu, byleby czynności były dokonywane w lokalu organu administracji w obecności pracownika tego organu. Jak twierdzi Autor powołanego wyżej opracowania, zarówno na gruncie Ordynacji podatkowej, jak i Kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczalna jest każda powszechnie dostępna technika sporządzania kopii, byleby nie ucierpiały na tym akta sprawy. W związku z powyższym sporządzanie kopii może być dokonywane za pomocą kserokopiarek, a także innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i utrwalania materiałów oraz informacji, nie wyłączając skanerów oraz cyfrowych aparatów fotograficznych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, iż wniosek Skarżącej o wyrażenie zgody na zrobienie zdjęć projektu budowlanego mieści się w dyspozycji przepisu art. 73 § 1 K.p.a., określającego formy udostępniania akt sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wyłączenia od zasady udostępniania akt sprawy stronom postępowania administracyjnego określa przepis art. 74 K.p.a. Na mocy tego przepisu, przepisu art. 73 nie stosuje do akt sprawy zawierającej informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych, akt które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Nie ma wątpliwości, iż akta rozpoznawanej sprawy administracyjnej nie są opatrzone klauzulą tajności. Organ administracji publicznej nie wyłączył dostępu do akt sprawy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia zrobienia zdjęć projektu budowlanego jest uzasadniona faktem objęcia projektu budowlanego ochroną praw autorskich. W uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego znajduje się konstatacja: "Projekt budowlany jest własnością inwestora i objęty jest ochroną praw autorskich". Organ nie przytacza szerszej argumentacji, dlaczego powyższa konstatacja ma stanowić podstawę do odmowy udostępnienia projektu budowlanego stronie postępowania. Stanowisko organów obu instancji jest bezzasadne i nie znajduje oparcia w regulacji prawnej. Stwierdzić należy przede wszystkim, iż przepis art. 74 K.p.a. określający wyjątki od zasady udostępniania akt stronom postępowania nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Organ administracji publicznej nie może kreować zakresu udostępnienia akt sprawy administracyjnej nie mając ku temu podstawy ustawowej. Projekt budowlany należy do kategorii utworów architektonicznych (art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.) i jako taki jest przedmiotem prawa autorskiego. Twórcom przysługują autorskie prawa osobiste oraz autorskie prawa majątkowe, mające charakter cywilnych praw podmiotowych, których ochrona należy do kompetencji uprawnionego podmiotu, a nie organu administracji publicznej. Udostępnienia akt nie można uznać za sposób rozpowszechniania projektu budowlanego jako utworu. Pamiętać nadto należy, iż generalna zasada zawarta w przepisie art. 23 ust. 1 prawa autorskiego, że bez zezwolenia twórcy wolno nieodpłatnie korzystać z już rozpowszechnionego utworu w zakresie własnego użytku osobistego doznaje wyłączenia odnośnie projektów - przepis art. 23 ust. 1 nie upoważnia do budowania według cudzego utworu architektonicznego i architektoniczno – urbanistycznego (art. 23 ust. 1 zdanie 2 ustawy). A zatem udostępnienie projektu budowlanego, jako części akt sprawy administracyjnej, nie narusza ani praw osobistych, ani majątkowych twórcy projektu, nie uprawnia bowiem strony której projekt udostępniono do jego wykorzystania dla celów innych niż cele procesowe (zaznajamianie się z materiałem sprawy). O fakcie udostępnienia projektu budowlanego poprzez wykonanie jego fotokopii organ administracji publicznej może uczynić wzmiankę na fotografowanym projekcie, winien to również odnotować w aktach sprawy. Nie może jednak odmówić udostępnienia projektu poprzez zrobienie jego zdjęć, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 73 K.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 73 i 74 K.p.a. i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów tych zaliczono wpis sądowy w wysokości 100 zł. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien udostępnić skarżącej akta sprawy celem wykonania fotokopii w lokalu organu w obecności pracownika tego organu.