II SA/Bk 104/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej - oddala skargę.- Pismem z dnia 30 września 2011 r. A. K. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] wydanej w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...] kwalifikującej jej matkę – A. K. do Domu Pomocy Społecznej w Ch. i umorzenia postępowania w sprawie. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wnioskodawczyni wskazała rażące naruszenie art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że z uwagi na zmianę ustawy o pomocy społecznej, wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 54 pkt 20 przedmiotowej ustawy) decyzja o zakwalifikowaniu jej matki do domu pomocy stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu prawnego. Swój interes prawny do złożenia wniosku uzasadniła faktem, że uchylenie decyzji kwalifikującej spowodowało po jej stronie powstanie obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z żądaniem niniejszego wniosku będzie skutkowało uchyleniem obowiązku zapłaty po stronie wnioskodawcy, z uwagi na ponoszenie opłat na zasadach wynikających z ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Jak to bowiem wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych ustawodawca wprost określił, że osoby posiadające skierowania do Domu Pomocy Społecznej przed 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach (zatem nie tracą praw nabytych w zakresie skierowania do DPS), co dotyczy również decyzji kwalifikujących do domu pomocy społecznej (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 6 kwietnia 2006 r.,sygn. akt IV SA/Po 681/04). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 61a w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podano, że wnioskodawczyni w niniejszym postępowaniu nie posiada interesu prawnego. Nie była bowiem stroną w postępowania zakończonego decyzją której unieważnienia żąda ani też decyzją tą nie nałożono na nią żadnych obowiązków. Zdaniem organu oparcie interesu prawnego na tym, że stwierdzenie nieważności decyzji będzie skutkowało modyfikacją zasad ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS i w konsekwencji uchyleniem obowiązku zapłaty po stronie wnioskodawczyni, z uwagi na ponoszenie opłat na zasadach wynikających z aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej, stanowi jedynie o interesie faktycznym. Wnioskodawczyni, jako osoba nieposiadająca interesu prawnego do wystąpienia w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zakwalifikowania jej matki do domu pomocy społecznej. A. K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazała że jej interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wynika z faktu, że jej wydanie skutkowało tym iż powstał po jej stronie z mocy samego prawa obowiązek dokonywania opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej (zastosowanie znalazł bowiem art. 35 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu zmienionym art. 54 pkt 15 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). W przypadku stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji zastosowanie znalazłby art. 35 w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikająca z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r., co oznaczałoby że nie musiałby partycypować w opłatach za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie i podtrzymało swoje stanowisko, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego a jedynie faktyczny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie organu z brzmienia art. 35 ust. 3 obowiązującego od dnia 1 stycznia 2004 r. wynika jedynie kolejność osób pokrywających ewentualne koszty pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej i to dopiero po zawarciu umowy. Treść tego przepisu nie nakłada na wnioskodawczynię żadnego obowiązku. Rozstrzygnięcie to do sądu administracyjnego zaskarżyła A. K. i zarzuciła: 1. naruszenie prawa procesowego: - art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa, poprzez wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na zaniechaniu uznania, że ma ona status strony w sprawie niniejszej, wobec faktu, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej w związku z decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. stworzyły po jej stronie obowiązek zapłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez ich wadliwe zastosowanie polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i w konsekwencji zaniechaniu ustalenia, że matka skarżącej posiada własny dochód co uzasadnia uchylenie po stronie skarżącej obowiązku zapłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i art. 35 ust. 1 i 4 (w brzemieniu wprowadzonym art. 54 pkt 15 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) w zw. z art. 35 ust. 1, art. 40 i art. 35 ust. 1 (w brzmieniu sprzed zmiany wynikającej z art. 54 pkt 15) ustawy z dnia 29 listopada 1990 o pomocy społecznej w zw. z art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez ich wadliwą wykładnię i zastosowanie polegające na zaniechaniu uznania, że na skarżącej w stanie faktycznym niniejszej sprawy ciąży z mocy samego prawa obowiązek zapłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej i zaniechaniu ustalenia, że stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. spowoduje uchylenie tego obowiązku. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postanowienia z dnia [...] października 2011 r. i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono, że interes prawny skarżącej wynika z faktu, iż wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. spowodowało powstanie po jej stronie z mocy samego prawa obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej. W sytuacji stwierdzenia nieważności tej decyzji zastosowanie znajdzie art. 35 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wynikającą z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Treść tej regulacji przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie zobowiązywała zstępnych osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej do zapłaty za jej pobyt, jeżeli osoba ta miała własny dochód. Skarżąca powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2006 r. IV SA/Po 681/04 wskazała, że osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej przed 1 stycznia 2004 r. (w tym również decyzję kwalifikującą do domu pomocy społecznej) ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach – art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że warunkiem zastosowania regulacji zawartej w art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest przyjęcie osoby zainteresowanej przed dniem 1 stycznia 2004 r. do domu pomocy społecznej lub posiadanie wydanego przed tą datą skierowania do takiego domu. Warunku takiego nie spełnia decyzja jedynie kwalifikująca do domu pomocy społecznej i jednocześnie odmawiająca skierowania z powodu braku miejsc. Organ podniósł, że decyzja o zakwalifikowaniu do domu pomocy społecznej jest decyzją odrębna od decyzji w przedmiocie odpłatności za pobyt w tym domu, stąd też trudno jest się zgodzić ze stanowiskiem skarżącej iż jest ona stroną postępowania, które zmierzało do umieszczenia jej matki w domu pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga podlega oddaleniu, albowiem skarżąca nie posiada przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającej decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. kwalifikującej A. K. do DPS w Ch. i umarzającej postępowanie administracyjne w tej sprawie. Dlatego też odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lutego 2004 r. jest rozstrzygnięciem zgodnym z prawem. Błędne jest mniemanie skarżącej, iż jej interes prawny wynika z faktu, iż wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. spowodowało po jej stronie, z mocy samego prawa, obowiązku dokonywania opłat za przebywanie matki w domu pomocy społecznej. W ocenie Sądu, decyzja Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. nie dotyczyła w jakikolwiek sposób uprawnień, czy obowiązków skarżącej co do opłat za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Stąd też i uchylenie tej decyzji, decyzją Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] lutego 2004 r., nie wywołało żadnych zmian w sytuacji prawnej skarżącej. Przypomnieć należy, iż decyzja Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. rozstrzygała w dwu kwestiach – postanawiała mianowicie: 1. odmówić skierowania A. K. do DPS, 2. zakwalifikować A. K. do DPS-u w Ch., wskazując, iż przewidywany czas oczekiwania wynosi 5 lat. Decyzja powyższa nie rozstrzygała, co zrozumiałe, w przedmiocie opłat za pobyt zainteresowanej w domu pomocy społecznej. Zmiana ustawy o pomocy społecznej z 29 listopada 1990 r. dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966) wprowadziła nowy tryb kierowania osób do domów pomocy społecznej. Na mocy przepisów ustawy o pomocy społecznej, obowiązujących od dnia 1 stycznia 2004 r. przewidziane były tylko decyzje o skierowaniu do domu oraz decyzje o umieszczeniu w domu, a także ustalające odpłatność, wydawane w kolejności określonej przepisami art. 35 ust. 1-6 ustawy o pomocy społecznej. Zmienione przepisy ustawy nie przewidziały wydawania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej w sytuacji braku miejsc w d.p.s. W takiej sytuacji kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie jedynie powiadamiał zainteresowaną osobę i gminę o umieszczeniu na liście oczekujących, z podaniem miejsca na liście i przewidywanego czasu oczekiwania na umieszczenie w d.p.s. (art. 55 "e" ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu ustalonym ustawą z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Decyzję o zakwalifikowaniu do d.p.s. zastąpiono formą powiadomienia, które uznać można za czynność materialno – techniczną. Niewątpliwie była to zmiana przepisów prawa i stanowiła podstawę do uchylenia wcześniej wydanej decyzji kwalifikującej, na mocy art. 43 ust. 2 "a" ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. (w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2002 r.). Od decyzji Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] lutego 2004 r., uchylającej decyzję Dyrektora MOPR w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. kwalifikującą A. K. do DPS w Ch. i umarzającej postępowanie w tej sprawie, zainteresowana A. K. nie wnosiła odwołania. Zainteresowana złożyła oświadczenie, że w dalszym ciągu oczekuje skierowania do DPS w Ch. Uwzględniając podanie zainteresowanej z dnia 26 marca 2004 r., dyrektor MOPR w B. decyzją z dnia [...] maja 2004 r. skierował A. K. na czas nieokreślony do DPS w Ch.; decyzją tego samego organu z dnia [...] czerwca 2004 r. ustalono odpłatność A. K. za pobyt w DPS w Ch. w wysokości 444,72 zł miesięcznie, zobowiązując zainteresowaną do ponoszenia odpłatności. Podkreślić należy, iż obie decyzje – o skierowaniu do d.p.s. oraz o ustaleniu odpłatności za pobyt w d.p.s. – zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 503), która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. Odpłatność zainteresowanej za pobyt w d.p.s. została ustalona po raz pierwszy na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. obowiązującej w dacie wydawania decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt i brak jest jakichkolwiek podstaw i uzasadnienia, aby kwestionować legalność rozstrzygnięć podjętych przez organy pomocy społecznej. W szczególności brak jest podstaw do podjętych przez skarżącą starań, aby poprzez przywrócenie bytu prawnego decyzji z 26 stycznia 1999 r. (w drodze stwierdzenia nieważności decyzji z 13 lutego 2004 r.). doprowadzić do sytuacji, że do odpłatności za pobyt A. K. w d.p.s. stosować poprzednio obowiązujące zasady, co skutkowałoby – zdaniem skarżącej – zwolnieniem jej z obowiązku zapłaty za przebywanie jej matki w domu pomocy społecznej. Podstawą twierdzenia skarżącej jest błędna interpretacja przepisu art. 87 ust. 8 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z powołanym przepisem, osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Zainteresowana nie była przyjęta do d.p.s., nie posiadała także skierowania do takiego domu, wręcz przeciwnie – decyzja z 26 stycznia 1999 r. odmawiała skierowania A. K. do DPS w Ch. Zainteresowana posiadała jedynie decyzję kwalifikującą do d.p.s., z przewidywanym czasem oczekiwania na skierowanie określonym na 5 lat. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że decyzje kwalifikujące wydawane na podstawie art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2004 r., były de facto decyzjami kierującymi. Wręcz przeciwnie, ustawa wyraźnie stanowiła, że były one wydawane wtedy, gdy ze względu na długi okres oczekiwania na miejsce w domu pomocy społecznej niemożliwe było wydanie decyzji kierującej. Skoro zaś ustawodawca zrezygnował z dniem 1 stycznia 2004 r. z wydawania decyzji kwalifikujących zastępując decyzję powiadomieniem, trudno przyjąć, aby ustawodawca stanowiąc gwarancję ponoszenia opłat na dotychczasowych zasadach dla osób przyjętych oraz osób posiadających skierowania do domu pomocy społecznej, dawał taką samą gwarancję osobom jedynie zakwalifikowanym do skorzystania z tej formy pomocy społecznej, wobec których nie wymierzono jeszcze opłaty za pobyt w d.p.s. Jak wyjaśnił WSA we Wrocławiu, przepis art. 87 ust. 8 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, niewątpliwie odnosi się do osób, które zostały umieszczone w domach pomocy społecznej na podstawie decyzji właściwych organów przed dniem 1 stycznia 2004 r., jak również do osób posiadających ważne decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej, wydane przed tą datą (wyrok z 21 maja 2009 r., IV SA/Wr 562/08, Lex nr 580398). Prawidłowość prezentowanej wykładni przepisu art. 87 ust. 8 ww. ustawy potwierdza sam ustawodawca w przepisach przejściowych ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mianowicie, z dniem wejścia w życie ustawy (1 maja 2004 r.) wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., z wyjątkami określonymi w przepisie art. 149 ust. 1, 2 i 3 nowej ustawy. Na mocy art. 149 ust. 3 ustawy, zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponieważ wyjątki od reguły nie mogą być interpretowane rozszerzająco nie ulega wątpliwości, iż zachowanie mocy, o której mowa w ust. 3 art. 149 nie dotyczy decyzji kwalifikujących do domu pomocy społecznej. Oznacza to, iż na mocy art. 149 ust. 1 ustawy wygasły wszystkie, wydane na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r., decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej, chyba że decyzja taka została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie aktu administracyjnego, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Przywrócenie bytu prawnego decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej, w drodze decyzji stwierdzającej nieważność decyzji uchylającej decyzję kwalifikującej, nie wywoła żadnych skutków prawnych, albowiem decyzja kwalifikująca nie wywoływała skutków w postaci ponoszenia opłaty na dotychczasowych zasadach, a nadto z mocy prawa wygasła z dniem 1 maja 2004 r., a zatem należało stwierdzić jej wygaśnięcie z tą datą. Z przytoczonych rozważań wynika, iż z decyzją kwalifikującą do domu pomocy społecznej, wydaną dla zainteresowanej A. K., przed 1 stycznia 2004 r., nie są związane jakiekolwiek, aktualne czy potencjalne, skutki prawne dotyczące skarżącej. Nie można zatem uznać, iż skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uchylającej decyzję kwalifikującą do pobytu w domu pomocy społecznej. Kończąc rozważania na temat legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, iż wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zastrzeżenie dotyczy rozstrzygnięcia podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po ponownym rozpoznaniu sprawy. Ostateczne rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2011 r. powinno być podjęte w formie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej oraz w przedmiocie "odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji" a nie w przedmiocie "odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji". Z treści uzasadnienia cytowanego aktu administracyjnego wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło w przedmiocie utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, że sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia nastąpiło z naruszeniem przepisów K.p.a., jednakże uchybienie to, aczkolwiek wadliwe, nie stanowi uchybienia, które – zdaniem Sądu – miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i obligowałoby Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Dlatego też Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.