II OSK 78/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 355/10 w sprawie ze skargi M. C. i H. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 marca 2010 r. nr WOP/IG/7144/152/06/10 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 355/10, po rozpoznaniu skargi M. C. i H. W. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 29 marca 2010 r., nr WOP/IG/7144/152/06/10 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Jak wynika z uzasadnienia wyroku zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, , po rozpatrzeniu zażalenia H. W. i A.C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] lutego 2010 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji przy ulicy [...] w G. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – rozpoznania decyzją ostateczną wniosku P. S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami przy ul. [...] w G. - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i zawiesił z urzędu postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego za jakie uznał wydanie przez Prezydenta Miasta Gdyni ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 280, 281 k.m. położonej przy ulicy [...] w G. W wyniku rozpoznania skargi H. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 413/06 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni o pozwoleniu na budowę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2008 r. oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia. W konsekwencji organ I instancji postanowieniem z dnia 1 lipca 2008 r. podjął zawieszone wcześniej postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji przy ul. [...] w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a następnie postanowieniem z dnia 2 lutego 2010 r., z urzędu zawiesił to postępowanie jako przyczynę podając konieczności uprzedniego rozpatrzenia wniosku inwestora P. S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, działając w trybie odwoławczym, postanowieniem z dnia 29 marca 2010 r. uchylił w całości wyżej wymienione postanowienie i zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta Gdyni ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 280, 281 k.m. 56 położonej przy ulicy [...] w G. Inspektor Wojewódzki stanął na stanowisku, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 75/08) decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania w tym przedmiocie. Postępowanie to i wydana w jego rezultacie decyzja stanowi w tej sytuacji zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku właścicielki sąsiednich nieruchomości M. C. i H. W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania w oparciu o zdarzenie nie stanowiące zagadnienia wstępnego. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej zawieszenia postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżące podniosły, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania zaskarżonego postanowienia przyczyna zawieszenia wskazana przez Wojewódzkiego Inspektora nie stanowiła zagadnienia wstępnego, gdyż teren na którym prowadzona jest sporna inwestycja jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie uchwały Rady Miasta Gdyni nr XXXII/754/05 z dnia 22 czerwca 2005 r. W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Jak wyjaśnił, zagadnieniem wstępnym w przedmiotowej sprawie dla organu nadzoru budowlanego jest zakończenie prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gdyni postępowanie w przedmiocie wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spornej inwestycji. Zgodnie bowiem z wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 413/06 przedmiotem niniejszego postępowania nie będzie pozwolenie na budowę, ale kwestia zakresu i skali przeróbek jakich będzie musiał dokonać inwestor aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji oraz ustaleniami zawartymi w nowej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gdyni a także stanem faktycznym istniejącym na terenie budowy. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdyni z dnia 2 lutego 2010 r., nr INB-JA/7140/171/05/42/30/29. W uzasadnieniu wyroku Sad pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Z powyższego wynika, że obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Związek ten charakteryzuje się zależnością rozpatrzenia sprawy administracyjnej od rozstrzygnięcia zagadnienie wstępnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Treścią zagadnienia prawnego jest zatem wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Sąd pierwszej instancji uznał, że zawieszenie postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji przy ul. [...] w G. bez wymaganego pozwolenia na budowę do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim zdaniem organu jest wydanie przez Prezydenta Miasta Gdyni ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 280, 281 k.m. 56 położonej przy ul. [...] w G. nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z dnia 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Analiza treści cytowanego wyżej przepisu nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzi się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku wszczęcia postępowania przed uchwaleniem planu, z momentem jego uchwalenia i wejścia w życie postępowanie takie staje się bezprzedmiotowe. Tymczasem jak wynika z akt sprawy dla działki nr 280, 281 k.m. położonej przy ulicy [...] w G. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miasta Gdyni w dniu 22 czerwca 2005 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2005 r. nr 7 pod pozycją 1587, stanowiący obowiązujące prawo miejscowe. W tej sytuacji rozważania odnośnie tego, czy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi w przedmiotowym postępowaniu zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Sąd uznał także za konieczne uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] lutego 2010 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na posesji przy ulicy [...] w G. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego– rozpoznania decyzją ostateczną wniosku P.S. z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przyłączami przy ul. [...] w G., gdyż jak trafnie wskazał to Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 413/06 stwierdzającym nieważność decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] września 2005 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni o pozwoleniu na budowę przedmiotem postępowania administracyjnego, po wyroku sądu, nie będzie już możliwe udzielenie pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, iż postępowanie dotyczy inwestycji już zrealizowanej. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 t.j.) przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 4 cytowanej ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wreszcie w myśl z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in.: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrany środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem dopiero na tym etapie postępowania legalizacyjnego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Z powyższych względów oraz wobec faktu zrealizowania inwestycji zawieszenie postępowania przez organ I instancji z przyczyn wskazanych w postanowieniu z dnia 2 lutego 2010 r. tutejszy Sąd uznał za niedopuszczalne. Odnosząc się do twierdzenia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku sformułowanego w odpowiedzi na skargę, iż zawieszenie postępowania jest zasadne ze względu na wskazówki wynikające z treści uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 413/06), którego treścią organ II instancji jest związany wskazać należy, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże ocena prawna przestaje wiązać w przypadku zmiany stanu prawnego czyniącej nieaktualnym wyrażony przez sąd pogląd. Podobnie istotne zmiany stanu faktycznego sprawy mogą powodować nieaktualność, a co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Taka sytuacja zachodzi w rozpatrywanym przypadku. Z uwagi bowiem na zmianę stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 22 czerwca 2005 r., oraz uchylenie decyzji o udzieleniu inwestorowi warunków zabudowy przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 75/08) wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 413/06), zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami przestały być aktualne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S. zaskarżając tenże wyrok w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie: 1. art. 153 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne odstąpienie od oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniach prawomocnych wyroków: Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30.11.2006 r. (II SA/Gd 413/06), stwierdzającego nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z dnia 30 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 75/08) a także z dnia 13 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 255/07) wydanych w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) tj. wskutek błędnego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. i H. W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem nie naruszył przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Jak jednolicie przyznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ocena prawna przestaje wiązać w przypadku zmiany stanu prawnego czyniącej nieaktualnym wyrażony przez sąd pogląd. Podobnie istotne zmiany stanu faktycznego sprawy mogą powodować nieaktualnośc, a co za tym idzie ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie jak niewadliwie wskazał Sąd pierwszej instancji zmiana stanu faktycznego i prawnego, a mianowicie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem 22 czerwca 2005 r., oraz uchylenie decyzji o udzieleniu inwestorowi warunków zabudowy przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 75/08) sprawiły, iż wskazówki zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 30 listopada 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 413/06) przestały być aktualne. Podkreślić bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości objętych planem przestaje istnieć. Co więcej w takiej sytuacji brak jest podstaw do wydania takiej decyzji. Tym samym zalecenie sądu administracyjnego w tym zakresie przestaje być wiążące zarówno dla organu którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia jak i dla sąd ponownie rozpoznający sprawę. Z tych samych względów również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskutek błędnego stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.