II SA/Gd 255/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o. o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 30 stycznia 2007r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. oraz art. 43 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 października 2002r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] położonych przy ul. [...][...] w G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku P.S., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższych działek położonych w G. przy ulicy [...][...] dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 3 kondygnacyjnego, podpiwniczonego wraz z infrastrukturą. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A.C. zarzucając, że nie określono jednoznacznie powierzchni zabudowy, ani czy projektowany budynek będzie wolnostojący czy też w zabudowie bliźniaczej. Wskazała, iż okoliczne budynki mają 2,5 kondygnacji wobec tego, zdaniem odwołującej się, planowana 3 kondygnacyjna zabudowa naruszać będzie istniejący układ urbanistyczny. Realizacja planowanej inwestycji wpłynie negatywnie na korzystanie z działek sąsiednich, powodując nadmierne zacienienie oraz narażając na hałas i spaliny samochodów wjeżdżających do garaży i na miejsca postojowe. Dodatkowo odwołująca się zakwestionowała wyznaczone w decyzji organu I instancji linie zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18.08.2003r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że planowana zabudowa zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a gabaryty planowanego obiektu, jak i wpływ projektowanej inwestycji na sąsiednie działki będzie przedmiotem szczegółowej analizy na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25.01.2006 r. uchylił zaskarżoną przez A. C. decyzję Kolegium wskazując w uzasadnieniu, że przy jej wydaniu naruszono przepisy postępowania administracyjnego, poprzez brak udziału w postępowaniu odwoławczym właścicieli nieruchomości tj. A S.A. i K. Z. Ponadto Sąd wskazał, że organ odwoławczy winien odnieść się szczegółowo do zarzutów odwołania. Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium przeprowadziło rozprawę zawiadamiając o tym wszystkie strony postępowania. Na rozprawę stawiła się pełnomocnik A.C., pełnomocnik organu I instancji, który oświadczył, że dla przedmiotowej inwestycji wydano już pozwolenie na budowę, którego nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z powodu braku uzgodnienia zamiennego projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków oraz K. Z., który oświadczył, iż nieruchomość zbył około 5 lat temu i nie jest już stroną niniejszego postępowania. Samorządowe Kolegium odwoławcze wyjaśniło, że zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 20.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003, Nr 80, poz. 717 ze zm.) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania złożony został w dniu 23.07.2002 r. i w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Wydając decyzję organ I instancji powołał się na ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia G. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta z dnia 30.11.1994 r. Zgodnie z art. 86 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Natomiast obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Organ podkreślił, iż plan, na podstawie którego podjęto zaskarżoną decyzję uchwalony został przed 1 stycznia 1995 roku, a więc w chwili orzekania w sprawie przez organ I instancji jeszcze obowiązywał, ale już w dacie rozstrzygania przez organ odwoławczy nie obowiązuje, albowiem utracił swą moc z dniem 31.12.2003 r. SKO wyraziło pogląd, że wobec utraty mocy obowiązującej planu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, organ I instancji winien rozpatrzyć sprawę ponownie i podjąć decyzję w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. Rozpoznając ponownie sprawę należy ustalić jakie osoby fizyczne czy też prawne zaliczyć można obecnie do stron niniejszego postępowania. Organ I instancji jest obowiązany zapewnić osobom tym czynny udział w sprawie stosownie do treści art. 10 § 1 kpa. Kolegium wskazało, że w dalszym postępowaniu w tej sprawie należy przede wszystkim ustalić czy wnioskodawca podtrzymuje swój wniosek, czy zamierza zrealizować przedmiotową inwestycję w pierwotnym kształcie. W zależności od dokonanych ustaleń podjąć odpowiednią decyzję, której uzasadnienie winno odpowiadać przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. i znajdować oparcie w prawidłowo zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym jak tego wymagają przepisy art. 77 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniosła A Spółka z o.o. w S., domagając się jej uchylenia. Skarżąca wskazała, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa tj. art. 10 i 28 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej spółce udziału w postępowaniu przed SKO w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją. W skardze wyjaśniono, że strona skarżąca na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 28 sierpnia 2006r. w kancelarii notarialnej H. W. nabyła nieruchomość na której znajduje się przedmiotowa inwestycja a zatem miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu zakończonym opisaną wyżej decyzją SKO. Pozbawienie strony skarżącej udziału w tym postępowaniu narusza podstawowe zasady k.p.a. przez to, że aktualnemu właścicielowi nieruchomości na której znajduje się przedmiotowa inwestycja nie zapewniono możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Strona skarżąca prezentowała pogląd, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stronami postępowania są wszystkie te podmioty których interesu prawnego to postępowanie dotyczy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że SKO nie zostało powiadomione o zmianie właścicieli nieruchomości, której to postępowanie dotyczyło. Ta sytuacja potwierdza w istocie prawidłowość zaskarżonej decyzji kasacyjnej, gdyż w dalszym postępowaniu w tej sprawie można będzie zapewnić udział wszystkich jego stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zważył, co następuje: Uzasadniony jest zarzut skargi, iż strona skarżąca jako aktualny właściciel przedmiotowej nieruchomości, na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli wydana została ona z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i to nie zależnie od tego czy naruszenie to miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest między innymi to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że aktualny właściciel nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w tym postępowaniu. Samo opisane wyżej naruszenie prawa jest wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji na wskazanej wyżej podstawie prawnej. Błędne są natomiast wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące tego, że w dalszym postępowaniu w tej sprawie należałoby stosować przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz ustalenia aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkim wskazać należy, że toczące się postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest zgodność z prawem wydanej w dniu 1 października 2002r. decyzji o ustaleniach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jest konsekwencją wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2006r. sygn. akt II SA/Gd 1350/03, którym to wyrokiem uchylono ostateczną decyzję SKO z 18 sierpnia 2003r. o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. W między czasie decyzja ta była podstawą do wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, która jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z treści skargi została zrealizowana w znacznym zakresie. Aktualnie przed NSA w Warszawie toczy się postępowanie ze skargi kasacyjnej skarżącej spółki od wyroku WSA w Gdańsku, którym to wyrokiem stwierdzono nieważność decyzji organów obydwu instancji o pozwoleniu na budowę dla tej inwencji z tej przyczyny, że zmieniony w toku postępowania przed Prezydentem Miasta projekt zabudowy nie został uzgodniony na podstawie odrębnej decyzji z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Przedmiotowa inwestycja znajduje się bowiem na [...] w G., która w całości objęta jest ochroną konserwatorską. Powyższy stan faktyczny i prawny potwierdzony w całości przez przedstawiciela organu I instancji, który uczestniczył w rozprawie administracyjnej przeprowadzonej przez kolegium w dniu 30 stycznia 2007r. nie może być oczywiście pominięty przy wskazaniach co do dalszego toku postępowania w przedmiotowej sprawie. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której obiekt budowlany został zrealizowany w około 80%, a zatem postępowanie, w którym kontrolowana jest zgodność z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej samej inwestycji nie może być prowadzone na podstawie aktualnie obowiązującego planu miejscowego dla [...], który uchwalony został i wszedł w życie po wydaniu ostatecznych decyzji administracyjnych o ustaleniu warunków zabudowy i pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji. Przepis art. 85 ust. 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu w niniejszym składzie regulacja ta dotyczy nie tylko spraw wszczętych i nie zakończonych ostateczną decyzją lecz również tych spraw, w których ostateczne rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obroty prawnego. W konsekwencji wydanego później wyroku Sądu Administracyjnego bądź decyzji organu odwoławczego. Każdy bowiem obywatel ma prawo oczekiwać, że zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności jego sprawa zostanie rozpatrzona na podstawie tych przepisów prawa, które obowiązywały w dacie rozstrzygania jego indywidualnej sprawy administracyjnej. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań WSA w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 25/04, w którym to wyroku wskazano, że "wykładnia art. 85 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zgodzie z konstytucyjną zasadą ochrony interesów w toku i z zasadą zaufania do stanowionego przez państwo prawa, nakazywałaby przyjęcie, że użyte w art. 85 ust. 1 cyt. ustawy pojęcie "przepisy dotychczasowe" obejmuje także miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego." Teza tego wyroku stanowiąca, że "Z tych względów właściwa ochrona interesów w toku i zasada zaufania do stanowionego przez państwo prawa powinny zapewniać stosowanie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, który był brany przez inwestora pod uwagę w chwili wszczęcia przez niego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jedynie wówczas gdy w miejsce takiego planu obowiązywać będzie inny plan (zmieniony w toku postępowania) ochrona ta może doznać ograniczenia, gdyż także pod rządami stanu prawego obowiązującego w chwili wszczęcia postępowania zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływała na wynik postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu". W ocenie Sądu realizacja konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 stanowiącym, że: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd" nie daje podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej spółki o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jako bezprzedmiotowego z powodu realizacji inwestycji. Dlatego też w dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji (zrealizowanej w znacznej części) winna być dokonywana na podstawie przepisów prawa oraz planu miejscowego obowiązujących w dacie wydania ostatecznej decyzji SKO z dnia 18 sierpnia 2003r. Ta bowiem ostateczna decyzja była podstawą wydania pozwolenia na budowę. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.