II SA/Sz 156/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oddala skargę. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 3, art. 32, art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), ustalił, że świadczenia rodzinne na córkę A. O. nr [...] wypłacone J.O. w okresie od [...] r. decyzją z dnia [...] r. nr [...] w kwocie [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] J. O. otrzymała następujące świadczenia rodzinne na córkę A. O. : zasiłek rodzinny –[...] r. wraz z odsetkami, z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego we [...] zł, z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – [...] zł miesięcznie od [...] r., z tytułu pokrycia wydatków związanych z zamieszkiwaniem w miejscowości, w której znajduje się szkoła – [...] zł, miesięcznie [...] W dniu [...] r. do OPS wpłynęło zaświadczenie z dnia [...] r., znak : [...] stwierdzające, że A. O. od [...] r. jest wychowanką Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego , oraz że w tym okresie J. O. nie ponosiła odpłatności za pobyt córki w Ośrodku. W dniu [...] r. wpłynęło kolejne pismo z MOW informujące, iż A. O. przebywa w tej placówce od [...] r., oraz że matka nie ponosiła odpłatności za pobyt córki. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że świadczenia rodzinne wypłacone w okresie od [...] r. stanowią świadczenia nienależnie pobrane i podlegają zwrotowi. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. z urzędu stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Kolegium uznało, że pobyt dziecka w instytucji – Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym – zapewniającej całodobowe utrzymanie, stanowił podstawę do odmowy przyznania J. O. prawa do świadczeń rodzinnych. Ponadto J. O. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...]r. nie ponosiła odpłatności za pobyt córki w placówce. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli dziecko zostało umieszczone w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie albo w rodzinie zastępczej. Organ I instancji wskazał też, że stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania oraz świadczenia przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. O. podnosząc, że składając wniosek o przyznanie świadczenia dołączyła zaświadczenie o pobycie córki w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym oraz że kontynuuje tam naukę. Odwołująca się wskazała, że nikt nie informował jej, iż w takim przypadku zasiłek rodzinny nie przysługuje. Dopiero składając wniosek na kolejny okres zasiłkowy, do którego dołączyła te same dokumenty, organ I instancji poinformował odwołującą się, że zasiłek nie przysługuje. Strona wskazała ponadto, że nie ma środków by zwrócić pobrane świadczenie, gdyż utrzymuje się jedynie z renty chorobowej w kwocie [...] zł. Ponosiła też wszystkie koszty związane z pobytem córki podczas ferii, wakacji oraz z zakupem ubrań, butów i bielizny. Nie rozumie, dlaczego za błąd organu ma ponosić odpowiedzialność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych podniosło, że nawet nieprzysługujące a wypłacone świadczenie rodzinne nie w każdym przypadku jest świadczeniem nienależnie pobranym. Z treści tego przepisu wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie tylko z samym pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane pojęcia nie są pojęciami tożsamymi. Nienależne świadczenie jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast, świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przepisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, iż mu się ono nie należy. Dotyczy to zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczenia, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podniosło, że by uznać, iż świadczenia, które nie należą się świadczeniobiorcy, a zostały mu wypłacone (w niniejszej sprawie za okres od [...] r.) są świadczeniami nienależnie pobranymi, musi wystąpić jedna z przesłanek wymieniona w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ administracyjny powinien wskazać, która z przesłanek wystąpiła w danej sprawie i uzasadnić swoje stanowisko. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wskazał podstawy prawnej uznania świadczenia pobranego za świadczenie nienależnie pobrane. Jednakże Kolegium ponownie rozpoznając sprawę uznało, że w tej sprawie świadczenie rodzinne pobrane przez stronę w okresie od [...] r. uznać można za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy – za świadczenie nienależnie pobrane uważa się świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Następnie Kolegium podniosło, że przedmiotowe świadczenie nie może być uznane za nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ani też pkt 2 ust. 2 tego artykułu. Strona bowiem do wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego dołączyła zaświadczenie z dnia [...] r., że córka A. O. uczęszcza do Gimnazjum Nr [...] i jest wychowanką Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego . Nadto we wniosku wpisała, że córka uczęszcza do szkoły . Dlatego nie można stronie przypisać świadomego wprowadzenia w błąd organu I instancji, jak również uznać, że wiedziała, iż takie świadczenie nie przysługuje. Jednakże z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. w ocenie Kolegium uznać należy, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że okoliczności podnoszone w odwołaniu takie jak sytuacja rodzinna oraz nie wprowadzenie organu w błąd, powinny zostać uwzględnione przy wydawaniu decyzji nakazującej zwrot świadczenia nienależnie pobranego. J. O. reprezentowana przez radcę prawnego B. S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie : 1) art. 6 i art. 8 k.p.a. – poprzez naruszenie pewności obrotu prawnego i podważenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej, 2) art. 9 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz obowiązków czuwania nad tym, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, 3) art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o inny przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych) niż organ I instancji we wcześniejszej decyzji wobec braku wskazania podstawy prawnej (art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] r., nie wskazał konkretnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, powołał dwie niezależne od siebie i nie mogące występować jednocześnie podstawy prawne wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. SKO w decyzji z dnia [...] r. wytknęło powyższe uchybienie, wskazało podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji tj. 30 ust. 2 pkt 2 i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego, który wobec braku wskazania podstawy prawnej przez organ I instancji oparł rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej niż zaskarżona decyzja narusza art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2010 r., w sprawie o sygn. VIII SA/Wa 538/10). Zdaniem skarżącej, organ II instancji zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności i konstytucyjne prawo strony do zaskarżenia orzeczeń wydanych w I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie z którym, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu powyższego przepisu jest zatem świadczenie pobrane przez stronę bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a więc niezależnie od tego, czy stronie można przepisać określone cechy stanu jej świadomości związane z faktem pobierania świadczenia jako nienależnego. Tego rodzaju przypadek zachodzi w szczególności w sytuacji błędu organu, który wydał decyzję przyznającą świadczenie mimo braku podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać też trzeba, że przytoczony wyżej przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielną podstawę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane w sytuacji, gdy w sprawie wydano już decyzję stwierdzającą nieważność albo decyzję uchylającą wcześniej wydaną decyzją o przyznaniu świadczeń i orzeczono o odmowie ich udzielenia. Decyzja wydana w oparciu o ten przepis nie ma charakteru uznaniowego i nie zależy od woli stron postępowania. Przeciwnie, determinowana jest przepisami prawa, co oznacza, że przy spełnieniu określonych warunków ustawowych organ zobowiązany jest do określonego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2010 r., sygn.akt OSK 675/10). Tak więc, fakt stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenia lub uchylenia tych decyzji w wyniku wznowienia postępowania i odmowy przyznania świadczenia, stanowi podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że z niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń faktycznych organu odwoławczego wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], z urzędu stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] r. nr [...], wydanej z upoważnienia Burmistrza przez Zastępcę Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w sprawie przyznania J. O. świadczeń rodzinnych na córkę A. O., na okres od [...] r. Skarżąca nie kwestionowała tej decyzji w trybie złożenia odwołania, a zatem jest ona ostateczna i dopóki pozostaje w obrocie prawnym wiąże organy i Sąd. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że świadczenie rodzinne wypłacone skarżącej w okresie od [...] r., jest świadczeniem nienależnie pobranym. Odnosząc się do zarzutu skargi podnieść trzeba, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest jednoznacznego określenia, którą z przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął do uznania za pobrane świadczenie za nienależnie, gdyż w podstawie decyzji wskazał cały przepis art. 30 tej ustawy a w uzasadnieniu prawnym decyzji niekonsekwentnie wskazywał przesłanki określone w ust. 2 pkt 1 i 2 art. 30. Jednakże ustalenia faktyczne organu I instancji wskazujące na wyeliminowanie z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. przyznającej skarżącej świadczenia rodzinne na córkę A. w okresie od [...] r., dowodzą, że organ ten poczynił ustalenia w zakresie objętym hipotezą pkt 4 ust. 2 art. 30 ustawy. W związku z powyższym zasadne jest stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zostało sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., co nie uszło uwadze organowi odwoławczemu, który dostrzegając mankamenty tego uzasadnienia usunął jego wady zarówno co do podstawy prawnej, jak i przyporządkowania przesłanki faktycznej rozstrzygnięcia tej podstawie prawnej. Z zarzutem skargi podnoszącym naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. można byłoby się zgodzić tylko wówczas, gdyby organ I instancji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał podstawę określoną w art. 30 ust. 2 pkt 1 lub pkt 2 albo pkt 3 i odpowiednio do tej podstawy zawarł w uzasadnieniu decyzji ustalenia i rozważania prawne. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ zarówno z przyjętej przez organ I instancji podstawy prawnej, jak i ustaleń faktycznych wynika, że organ ten swoją oceną obejmował okoliczności stanowiące podstawę określoną w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.