I OW 216/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Ś. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Ś. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] o przymusowym wykupie od A. G. nieruchomości położonej w B. postanawia: wskazać Wojewodę Ś. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Wojewoda Śląski pismem z dnia 21 października 2011 r. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Śląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Cz. w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 11 sierpnia 1978 r. nr [...] o przymusowym wykupie od A.G. nieruchomości w B., obejmującej działki o numerach [...] o łącznej powierzchni 0,7414 ha. Wojewoda wskazał, że w wyniku rozpoznania wniosku A.G. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...]sierpnia 1978 r. nr [...] decyzją z 31 stycznia 2007 r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nieważność ww. decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe S., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2007 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Minister stwierdził, że właściwym do rozpatrzenia wniosku A.G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze. Po rozpoznaniu skargi A.G., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/07 oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Pismem z dnia 19 października 2007r. A.G. wystąpił ponownie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1978 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. postanowieniem z dnia 29 listopada 2007 r. nr SKO.0812/1/17/107/2007 przekazało ww. wniosek A.G. Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 10 czerwca 2011 r., nr [...] przekazał Wojewodzie Śląskiemu – w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – powyższy wniosek AG. Wojewoda Śląski stwierdził, że nie sposób zgodzić się z ze stanowiskami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Cz. i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podniósł, że w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2007 r. nr [...] wskazał samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do prowadzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] sierpnia 1978r. nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2191/07 oddalił skargę na tę decyzję, nie kwestionując właściwości samorządowego kolegium odwoławczego. Dlatego też, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Cz. jest w ocenie Wojewody Śląskiego organem właściwym do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość, na mocy art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzygając niniejszy negatywny spór kompetencyjny Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił stanowiska w sprawie przedstawionego przez wnioskodawcę. W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że chybiony jest pogląd, iż istnieje w niniejszej sprawie związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2191/07. Wyrokiem tym oddalona została skarga A.G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., którą uchylono w całości decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 stycznia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] o przymusowym wykupie nieruchomości i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. Należy podkreślić, że niniejsze postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. nie stanowi kontynuacji postępowania nadzorczego dotyczącego tej decyzji, wywołanego wnioskiem zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r. Postępowanie, w którym Wojewoda Śląski neguje swoją właściwość jest nowym postępowaniem nadzorczym dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 11 sierpnia 1978 r., wszczętym na żądanie A.G. z dnia [...] października 2007 r., dlatego też zaistniała potrzeba ustalenia właściwości organu nadzorczego w tej sprawie. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest w myśl art. 157 § 1 k.p.a. organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają, gdy dotyczy ono, tak jak w sprawie niniejszej, decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które zostały zniesione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Decyzja podlegająca w tej sprawie postępowaniu nadzorczemu została wydana przez Prezydenta Miasta Z.na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). Powyższa ustawa utraciła moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże ustawa ta nie zawierała regulacji pozwalających na przymusowy wykup nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, natomiast w art. 39 ust. 4 i ust. 6 przewidziała środki przymusu w stosunku do właścicieli gruntów rolnych wyłączających te grunty z produkcji rolnej, aż do przejęcia na własność Państwa bez odszkodowania (art.39 ust. 6 i art. 44) – decyzje w tych sprawach wydawane były na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy z 1982 r. W ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 tej ustawy. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 114, poz. 494). Z powyższym dniem przestała zatem istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w omawianych sprawach. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała regulacji pozwalającej na przejmowanie gruntów rolnych niewłaściwie zagospodarowanych na własność Skarbu Państwa. Dokonując reformy administracji publicznej w latach 1999 r. i 2000 r., w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej, w związku z reformą ustrojową Państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej Państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1968 r. oraz z 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego nieodpłatnego przejmowania w drodze decyzji administracyjnej gruntów rolnych, skoro po tej dacie ustawodawca nie wskazał wprost organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać ani kompetencji gminy, ani właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach. Organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach są organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r., do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, według zaś art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Wobec powyższego organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Wojewoda Śląski, co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.