II OSK 2646/12

Dnia 8 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie Ewy Baran skargi kasacyjnej Gminy Dębno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Kr 1684/11 w sprawie ze skargi Gminy Dębno na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Dębno kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę Gminy Dębno na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku Gminy Dębno z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków w m. Maszkienice na dz. nr 411/1, Starosta Brzeski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Dębno pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącej gminnej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na terenie Gminy Dębno obowiązuje plan miejscowy uchwalony w 2004 r., zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy Dębno, który w dniu 24 czerwca 2010 r. wydał zaświadczenie o przeznaczeniu terenu projektowanej inwestycji na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr 11/133/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 163, poz. 1927 – dalej jako "uchwała z 2004 r."). Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła A.L. podnosząc przede wszystkim, że Gmina Dębno nie posiada aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie złożył również T.D. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty Brzeskiego z dnia [...] lipca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda Małopolski wskazał, że organ I instancji błędnie oparł się na zaświadczeniu Wójta Gminy Dębno, pomijając znane już organowi, przytoczone w uprzednio wydanej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07. Wyrokiem tym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r., Nr IV/306/2006, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 473, poz. 2884 – dalej jako "uchwała z 2006 r."). W ocenie Wojewody Małopolskiego, organ I instancji pominął również kwestie podniesione w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1267/09, o odrzuceniu skargi na uchwałę z 2004 r. Wojewoda Małopolski stwierdził, że do wniosku Gminy Dębno o pozwolenie na rozbudowę i przebudowę gminnej oczyszczalni ścieków należało dołączyć decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r., złożyła Gmina Dębno. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma dokonanie oceny, czy na obszarze objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z 2004 r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą z 2004 r. został zastąpiony przez nowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą z 2006 r. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 stwierdzono nieważność uchwały z 2006 r. i tym samym ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego. W ocenie Sądu I instancji, nie sposób jednak przyjąć, że w sposób automatyczny "odżywa" poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. Jak bowiem wynika z treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z zm.), wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno z 2004 r. wynika nie z faktu zamieszczenia w § 60 uchwały z 2006 r. klauzuli derogacyjnej – "traci moc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, uchwalony uchwałą Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 roku", ale z samego faktu wejścia w życie nowego planu zagospodarowani przestrzennego. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej, zgodnie z którą traci moc obowiązującą dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego z chwilą wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, odnoszący się do tego samego terenu. W konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały z 2006 r. nie powoduje, że ponownie zaczyna obowiązywać poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla tego samego terenu. Tym samym na tym terenie obecnie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a więc wnioskodawca zobowiązany jest uzyskać i dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Dębno. Zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie założenia, że skutek prawny określony w tym przepisie trwa nadal, pomimo stwierdzenia nieważności uchwały z 2006 r. Gmina Dębno wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Gminy Dębno kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz od Gminy Dębno kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że ustawowa klauzula derogacyjna w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi tylko, że wejście w życie "nowego" planu miejscowego oznacza utratę mocy obowiązującej innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części, które odnoszą się do objętego nim terenu. Jednak w przedmiotowej sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 29/07) stwierdzona została w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważność uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r., Nr IV/306/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmin Dębno (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2006 r. Nr 473, poz. 2884), co oznacza, że ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc. Dotyczy to więc także § 60 powyższej uchwały Rady Gminy Dębno, który stanowił, że "traci moc Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dębno, uchwalony uchwałą Nr II/133/2004 Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 roku". Po drugie, nie jest prawidłowy pogląd Sądu I instancji, że norma prawna z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w sobie klauzulę derogacyjną rangi ustawowej tej mocy, że zawsze ex lege moc obowiązującą traci na tej także podstawie prawnej dotychczas obowiązujący plan miejscowy, z dniem wejścia w życie nowego planu miejscowego, odnoszącego się do tego samego terenu i następuje to niezależnie od utraty jego mocy obowiązującej, tak jak w tej sprawie na mocy cyt. § 60 uchwały Rady Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. Wynika to z tego, że nie jest to bowiem tożsama norma prawna z normą prawną z art. 87 ust. 3 tejże ustawy, która stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni w tej sprawie normy prawnej z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ plan miejscowy dla Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku. Stąd w takiej sytuacji prawnej i faktycznej od dnia kiedy wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 29/07 stał się prawomocny, obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego z 2004 r. Nr 163, poz. 1927). Po trzecie, należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, jeżeli nie zachodu nieważność postępowania co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Stąd, Naczelny Sąd Administracyjny nie może stosować w tej sprawie normy prawnej z art. 134 § 1 p.p.s.a., tak jak Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.