II OSK 1770/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2554/11 w sprawie ze skargi B. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 1998 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. S. w G. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, po rozpoznaniu wniosku V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (który został podtrzymany przez jego następcę prawnego B. Sp. z o.o. z siedzibą w W.), odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji w części w jakiej jej osnowa stanowi "Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła Wysoka, określony jako Wariant 1A, należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji, tj. do dnia [...] listopada 2000 r." Zaskarżoną decyzją, po rozpoznaniu odwołania spółki B., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ ustalił, że badaną decyzją wydaną na podstawie art. 55 ust. 11 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Prezydent Miasta Gdańska udzielił pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu. W dniu 16 listopada 1998 r., przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, organ protokolarnie potwierdził na miejscu budowy zakończenie prac, wykonanie obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę wydanym decyzją z dnia [...] listopada na rzecz spółki "K." oraz uporządkowanie terenu. Zatem stosownie do art. 59 Prawa budowlanego, skoro istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie było stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, to z uwagi na wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionowany zapis zobowiązujący inwestora do wykonania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie komunikacyjnego powiązania obiektu z drogami publicznymi według Wariantu 1A, Prezydent Miasta Gdańska udzielając pozwolenia na użytkowanie obiektu uprawniony był do wydania decyzji w trybie art. 59 ust 3 Prawa budowlanego, wskazując termin wykonania pozostałych niewykonanych jeszcze robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że przedłożone przez odwołującą się spółkę porozumienie z dnia 29 maja 2003 r. zawarte pomiędzy Gminą Miasta Gdańsk a inwestorem, w którym stwierdza się, że przewidziany w porozumieniu z dnia 25 sierpnia 1998 r., zawartym pomiędzy K. Sp. z o.o. a Gminą Gdańsk, układ powiązań komunikacyjnych, określony jako Wariant 1A, pomimo dobrej woli inwestora nie mógł być w całości zrealizowany wobec braku pozytywnej decyzji Gminy Miasta Gdynia ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, nie świadczy o niewykonalności decyzji. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro decyzja o pozwoleniu na budowę była wykonalna to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowiąca końcowy etap procesu inwestycyjnego jest także wykonalna. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka B., domagając się jej uchylenia, uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 1998 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku centrum handlowo-usługowego w części określonej w zdaniu drugim osnowy tej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono organom naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że w myśl art. 59 ust 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Z kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska wynika, że centrum handlowo-usługowe nadawało się do użytkowania, pomimo niewykonania innych robót budowlanych związanych z obiektem przewidzianych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 59 Prawa budowlanego jest jedynie ustalenie czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wymaganymi przepisami. Zaś zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stanowi końcowy etap procesu inwestycyjnego w którym to etapie organ dokonuje takich sprawdzeń. Sąd zaznaczył, że nałożenie na inwestora obowiązku wykonania komunikacyjnego powiązania obiektu według Wariantu 1A nie było bezprawne, lecz wynikało z decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 1997 r. o pozwoleniu na budowę, w której zobowiązano inwestora do wykonania wskazanego obowiązku przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ inwestor nie wykonał przedmiotowego obowiązku, a do wniosku o pozwolenie na użytkowanie załączył jedynie protokół dopuszczenia do ruchu zakresu ETAPU I przejściowego do czasu realizacji Wariantu 1A, dlatego stosownie do art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego należało w wydanym pozwoleniu na użytkowanie określić termin wykonania tych robót. Sąd podkreślił także, że porozumienie z dnia 29 maja 2003 r. zawarte pomiędzy Gminą Miasta Gdańsk a inwestorem nie świadczy o niewykonalności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r., co było podstawą wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (następca prawny B. sp. z o.o. z siedzibą w W.), domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie naruszenia przywołanych wyżej przepisów przez organy poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz lakoniczne uzasadnieniu decyzji; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także pominięcie i nieodniesienie się do okoliczności potwierdzających zasadność stwierdzenia częściowej nieważności pozwolenia na użytkowanie oraz naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie zaistnienia przesłanek uzasadniających stwierdzenie częściowej nieważności pozwolenia na użytkowanie we wskazanym zakresie oraz niedostrzeżenie, że przesłanki te nie zostały także zauważone przez organy. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: naruszenie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zdanie drugie pozwolenia na użytkowanie stanowi zlecenie administracyjne w rozumieniu powołanego przepisu poprzez nieuwzględnienie, że dodanie w zdaniu drugim pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego "zlecenia" nie znajdowało oparcia w przepisach prawa oraz poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowy obowiązek był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania pozwolenia na użytkowanie, a niewykonalność ta miała charakter trwały, a także naruszenie art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wzmianka o wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według wariantu 1A umieszczona w pozwoleniu na budowę stanowi obowiązek nałożony przez organ, podczas gdy z analizy tego pozwolenia wynika m.in., że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce "K." pozwolenia na budowę centrum usługowo-handlowego przy ul. S. w G. zawarto również zobowiązanie do wykonania przez inwestora, jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, komunikacyjnego powiązania tego obiektu z siecią dróg według wariantu oznaczonego symbolem 1A, uzgodnionego ze wskazanymi decyzją organami Urzędu Miasta w Gdańsku. Mimo iż wykonanie komunikacyjnych powiązań obiektu z siecią dróg publicznych nie było częścią projektu budowlanego, to jednak stanowiło ono część decyzji o pozwoleniu na budowę. Udzielając "K." – Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego centrum handlowo-usługowego Prezydent Miasta Gdańska stwierdził, iż do dnia wydania decyzji inwestor nie zrealizował określonego w pozwoleniu na budowę powiązania komunikacyjnego wzniesionego obiektu z ulicami S. i O. Udzielając więc pozwolenia na użytkowanie tego obiektu jednocześnie określił w decyzji, że inwestor winien zrealizować w terminie do [...] listopada 2000 r. układ komunikacyjny określony jako wariant 1A. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej to część decyzji o użytkowanie nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 3 prawa budowlanego "jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Wydając zgodę na użytkowanie wybudowanego centrum handlowo-usługowego organ stwierdził jednocześnie, że inwestor nie zrealizował części robót związanych z obiektem, ujętych w pozwoleniu na budowę, to jest nie wybudował połączeń komunikacyjnych z siecią dróg. Zawarcie więc w decyzji z dnia [...] listopada 1998 r. postanowienia o obowiązku zrealizowania połączeń komunikacyjnych w terminie 2 lat nie naruszało przepisu art. 59 ust. 3 prawa budowlanego. Kwestionowana część decyzji nie była też, w dacie jej wydania, trwale niewykonalna, co skutkowałoby – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. – jej nieważność. Niewykonalność decyzji była bowiem następstwem zdarzeń, które nastąpiły już po jej wydaniu, co nie miało wpływu na stwierdzenie jej nieważności. Z zebranego w sprawie materiału wynika, iż inwestor nie mógł wykonać powiązań komunikacyjnych zgodnych z wariantem 1A, ponieważ Gmina Gdańska nie współpracowała z nim w koniecznym zakresie. W efekcie doszło do zrealizowania powiązań komunikacyjnych w innym, niż określonym w decyzji, wariancie. Okoliczność ta nie ma jednak żadnego wpływu na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopad 1998 r., lecz ewentualnie mogłaby wpłynąć na wynik postępowania o zmianę tej decyzji. Postępowanie takie, oparte o podstawę z art. 155 k.p.a., jest obecnie w toku. W sprawie nie zaistniały więc przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji a skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia podanych w jej podstawie przepisów prawa materialnego i procesowego. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.