I SA/Wa 1963/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji zabytków postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej D. [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. D. Sp. z o.o. z/s w P. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na Zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w sprawie prowadzenia ewidencji zabytków znajdujących się na terenie działania Gminy - Miasto P. We wstępie skargi spółka sprecyzowała, że zaskarża powyższe zarządzenie w części dotyczącej ujęcia pod pozycją nr [...] Wykazu - tabela ewidencyjna zabytków, stanowiącego Załącznik nr 1 do Zarządzenia - "części parku dworskiego, stanowiącej otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ewid. [...]) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym". Przedmiotowe zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 124, poz. 1305). Skarżąca spółka zarzuciła naruszenie art. 21, 22 ust. 4 i art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ujęcie pod pozycją nr [...] wykazu otoczenia (otuliny) zabytku, które nie jest wpisane do rejestru zabytków i nie stanowi zabytku, wobec czego nie powinno zostać zamieszczone w gminnej ewidencji zabytków. W konsekwencji, skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków pod pozycją nr [...] ww. Wykazu – "części parku dworskiego, stanowiącej otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ewid. [...]) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym"; albo o stwierdzenie bezczynności Prezydenta w zakresie wykreślenia ww. wpisu. W uzasadnieniu skargi (pkt 1) Spółka przedstawiła stan faktyczny sprawy podnosząc, iż w dniu 7 lipca 2011 r., tj. w dniu doręczenia Spółce decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji Spółki na działce nr [...], której jest użytkownikiem wieczystym, dowiedziała się iż część działki nr [...], została ujęta w gminnej ewidencji zabytków pod ww. nr [...] Wykazu. Ponadto, Spółka przedstawiła stanowisko w zakresie zarzutów co do naruszenia art. 21, 22 ust. 4, oraz art. 22 st. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (pkt 2 uzasadnienia skargi). Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 21 powołanej ustawy ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 4 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków, w której zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zdaniem spółki, wpisana przez Prezydenta Miasta P. do ewidencji zabytków (pod nr [...]) "część parku dworskiego, stanowiąca otulinę zespołu dworskiego (nr [...]) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym" – nie jest innym zabytkiem nieruchomym, o którym mowa w pkt 3 art. 22 ust. 5. W tym zakresie Spółka przedstawiła swoje stanowisko, i w konsekwencji stwierdziła, że objęcie gminną ewidencją zabytków otoczenia stanowi nadużycie, a pozycja nr [...] Wykazu jest pozycją dodatkową, która została zamieszczona w wykazie bezprawnie. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, iż z uzyskanych przez nią informacji nie wynika, aby wpis otuliny uzgodniony został z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej odrzucenie, zaś w przypadku nieuwzględnienia wniosku organu, o jej oddalenie. Zdaniem Prezydenta, zaskarżone zarządzenie stanowi działanie organu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm; dalej: p.p.s.a.), a skoro tak spółka D. Sp. z o.o. z/s w P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - poprzez zmianę zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. (wykreślenie wpisu) - wniosła z przekroczeniem 14-dniowego ustawowego terminu, przewidzianego do jego złożenia do organu administracji publicznej (co wynika z art. 52 § 3 p.p.s.a.). Organ wskazał, iż Spółka powzięła informację o treści Zarządzenia Prezydenta Miasta P. nr [...] jeszcze przed otrzymaniem ww. decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. o warunkach zabudowy. Świadczy o tym postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, doręczone skarżącej w dniu 6 czerwca 2011 r. W postanowieniu tym była już mowa, iż teren lokalizacji budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym figuruje w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] jako część parku dworskiego, stanowiąca otulinę zespołu dworskiego (...). W konsekwencji, termin 14-dniowy na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zmiana Zarządzenia w tej części), upłynął w dniu 20 czerwca 2011 r. Skarżąca zaś, złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w dniu 25 lipca 2011 r. - a więc ponad miesiąc po upływie terminu ustawowego. Jednocześnie, z ostrożności procesowej, organ przedstawił merytoryczne stanowisko na okoliczność oddalenia skargi. Prezydent podniósł, iż dokonana w 2010 r. nowelizacja ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (ustawa z dnia 18 marca 2010 r., Dz. U. Nr 75, poz. 474) w sposób zasadniczy zmieniła status prawny ewidencji zabytków. Przed nowelizacją, ewidencja zabytków prowadzona była jedynie dla celów wewnętrznych i nie mogła stanowić dla organów konserwatorskich samodzielnej podstawy do zastosowania względem objętego nią obiektu działań o charakterze władczym (wpis do rejestru stanowił conditio sine qua non objęcia ewidencją). Z kolei, w znowelizowanym stanie prawnym ewidencja zabytków zyskała w istocie status nienazwanej (tzn. niewymienionej w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. prawnej formy ochrony zabytków), przy czym nowelizacja ustawy znacząco rozszerzyła zakres przedmiotowy gminnej ewidencji zabytków. Na mocy bowiem art. 22 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy, w gminnej ewidencji zabytków znaleźć się powinny również zabytki nieruchome (niewpisane do rejestru zabytków i nie figurujące w ewidencji wojewódzkiej) wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W tym miejscu organ wskazał, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2003 r., w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W dniu 3 grudnia 2010 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie materiałów przygotowanych uprzednio przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w P., przekazał Prezydentowi Miasta P. powyższe wykazy, w których znajduje się zarówno wpis: "część parku dworskiego stanowiąca otulinę zespołu dworskiego (nr ewid [...]) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym" – pod nr [...], jak i wpis: "zespół dworski – dwór z otaczającym drzewostanem, oficyna (część parku dworskiego w granicach określonych na załączniku graficznym" – pod nr [...]. Organ wskazał, iż powyższa tabela jest zbieżna z wykazem stanowiącym załącznik do Zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. Tak więc, zdaniem organu, nie ma racji skarżąca, iż treść powyższych wpisów nie została skonsultowana z wojewódzkim konserwatorem zabytków, i że organ ten nie zatwierdził powyższych wpisów do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. W podsumowaniu odpowiedzi na skargę, organ stwierdził, iż zarówno Miejski Konserwator Zabytków jak i [...] Konserwator Zabytków nie stwierdzili konieczności umieszczenia części parku dworskiego, stanowiącej otulinę zespołu dworskiego w rejestrze zabytków, a więc organy administracji wybrały łagodniejszy sposób ochrony zabytku i mniejszą ingerencję w sferę uprawnień właścicielskich skarżącego. W replice, na odpowiedź organu na skargę, spółka stwierdziła, że zarządzenie z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest aktem o charakterze generalnym, i jako taki pozostaje poza dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty prawa miejscowego zostały natomiast wskazane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. jako odrębne kategorie aktów, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego. Co więcej – zdaniem skarżącej – ponieważ rozstrzygnięcie jest zarządzeniem podjętym przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, należy również wskazać na możliwość jego zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odniesieniu do powyższych aktów, ani ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawy samorządowe nie określają, w jakim terminie ma być złożone wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie skarżąca stwierdziła, że nawet gdyby uznać, że termin 14 dni ma być zachowany, to spółka go dotrzymała. Termin ten liczy się bowiem od uzyskania pełnej wiedzy, a nie szczątkowej, na podstawie której można zgadywać o statusie prawnym danej czynności administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (inne niż decyzje lub postanowienia), dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wezwanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności. Analizując dopuszczalność przedmiotowej skargi, a także jej treść (zarzuty, wnioski i uzasadnienie), Sąd uznał, że skarżąca spółka nie kwestionuje zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w przedmiocie zarządzenia prowadzenia ewidencji zabytków nieruchomych, znajdujących się na terenie działania Gminy – Miasto P., lecz czynność umieszczenia (pod pozycją nr [...] Wykazu – tabeli ewidencyjnej zabytków, stanowiącego Załącznik nr 1 do ww. Zarządzenia) "części parku dworskiego, stanowiącej otulinę zespołu dworskiego (patrz nr ewid. [...]) w promieniu 100 m od granic tego zespołu, zgodnie z załącznikiem graficznym". Fakt prowadzenia ewidencji zabytków nieruchomych wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 22 ust. 4 wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Zgodnie zaś z art. 21 tej ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. W uzasadnieniu skargi, trudno doszukać się argumentów na okoliczność naruszenia przez organ ww. art. 21, czy też art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., pomimo sformułowania zarzutów w tym zakresie. W istocie bowiem, Spółka nie kwestionuje charakteru tej ewidencji (art. 21 ustawy), czy też prowadzenia jej przez Prezydenta Miasta P. (art. 22 ust. 4), lecz ujęcie przez Prezydenta ww. Wykazie pod pozycją [...] otuliny zespołu dworskiego, co potwierdzają wnioski skargi oraz jej treść (Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na ujęciu (...); albo o stwierdzenie bezczynności Prezydenta w zakresie wykreślenia ww. wpisu). W konsekwencji, zdaniem Sądu rozpatrującego sprawę była ocena ww. wpisu w kontekście brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. I tak, Sąd uznał, iż czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków innych zabytków nieruchomych (tj. niewpisanych do rejestru i nieznajdujących się w wojewódzkiej ewidencji zabytków), wyznaczonych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko takie zaprezentował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 991/11, Lex nr 984768. W związku z powyższym, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., organ administracji publicznej należy wezwać do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd podzielił pogląd organu, że skarżąca spółka - o ujęciu otuliny zespołu dworskiego w gminnej ewidencji zabytków pod numerem [...] - dowiedziała się w dniu doręczenia postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], tj. w dniu 6 czerwca 2011 r. Z treści tego postanowienia nie można wnioskować, jak twierdzi strona skarżąca, iż dostarczało ono jedynie informacji szczątkowej. Wręcz przeciwnie, postanowienie jasno wskazywało, iż teren lokalizacji budynku objętego zamierzeniem inwestycyjnym, planowanym przez Spółkę, figuruje w gminnej ewidencji zabytków pod nr [...] jako część parku dworskiego, stanowiąca otulinę zespołu dworskiego. Tak więc twierdzenia Spółki, iż dopiero w dniu 7 lipca 2011 r., tj. w dniu doręczenia Spółce decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji Spółki na działce nr [...], której jest użytkownikiem wieczystym, dowiedziała się iż część działki nr [...], została ujęta w gminnej ewidencji zabytków pod ww. nr [...] Wykazu, są pozbawione jakichkolwiek podstaw. A skoro tak, ustawowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 20 czerwca 2011 r. Skierowanie więc wezwania z dnia 20 lipca 2011 r. do usunięcia naruszenia prawa oznacza uchybienie terminu, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Tym samym wyłączona została możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (patrz: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, wyd. 2, str. 149). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 6