V SA/Wa 2246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - st. spec. Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi N. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz N. T. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 23 września 2011 r. wniesionej przez N. T. jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] sierpnia 2011r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. nr [...]w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z 2 marca 2011r. cudzoziemiec wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie kolejnego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, uzasadniając go pozostawaniem od dnia [...] kwietnia 2008r. w związku małżeńskim z obywatelką polską K. [...] T. Decyzją z [...] maja 2011r. Wojewoda [...] odmówił udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż przedmiotowy związek małżeński nie uzasadnia pozostawania skarżącego w Polsce przez okres ponad 3 miesięcy, gdyż z dokonanych ustaleń wynika, że cudzoziemiec przebywa w Polsce jedynie w związku z prowadzonymi postępowaniami w sprawie legalizacji pobytu. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpoznaniu odwołania cudzoziemca, decyzją z [...] sierpnia 2011r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011r. W uzasadnieniu decyzji organ w całości przychylił się do argumentacji Wojewody [...] wskazującej, iż zawarty związek małżeński nie uzasadnia pozostawania cudzoziemca w Polsce przez okres ponad 3 miesięcy. Organ powołał się na zeznania cudzoziemca i wskazał, że od marca 2011r. pracuje on w barze z kebabem "[...]", od lutego 2011r. przez jeden miesiąc prowadził działalność gospodarczą, ale nie miał zleceń i ją nieoficjalnie zawiesił. Wcześniej, jak zeznał, nie mógł znaleźć pracy. Podczas przesłuchania skarżący wyjaśnił również, że nie uczy się języka polskiego, gdyż nie pomyślał o tym - uczy się tylko od żony i na pytanie, jak planował znaleźć pracę, skoro nie zna języka polskiego, odpowiedział, iż najpierw chciał znaleźć pracę. Cudzoziemiec zeznał, iż jego brat i siostra mieszkają w [...], zaś ojciec w [...]. Organ wskazał również, że w dniu [...] kwietnia 2011r. pracownik organu I instancji wraz z funkcjonariuszami Straży Granicznej udał się do miejsca zamieszkania małżonków, gdzie zastano małżonków. Podczas rozmowy żona cudzoziemca - która nie dawała dojść do głosu mężowi - wielokrotnie podkreślała, iż stosunki małżonków z sąsiadami są raczej niesympatyczne i jej zdaniem z tego właśnie wynika nieznajomość przez nich jej męża. Sąsiadka skarżącego – K. P. - stwierdziła, iż widuje cudzoziemca dopiero od dwóch tygodni, a ostatnio cudzoziemiec bardzo głośno i wyraźnie pozdrawia ją na klatce schodowej. W ocenie tej osoby cudzoziemiec i jego żona zachowują się ostatnio tak, jakby chcieli być zauważeni przez sąsiadów. Kolejny sąsiad (nr mieszkania [...]) odmówił rozmowy, gdyż jak twierdził, co miał do powiedzenia, powiedział podczas poprzedniego wywiadu w lutym 2011r. (wówczas twierdził, iż jedynie słyszał, że mężem sąsiadki jest cudzoziemiec i określił związek jako wirtualny). Pozostałych sąsiadów nie zastano i udano się do pobliskiego sklepu Żabka, gdzie przesłuchano do protokołu dwie sprzedawczynie, które nie kojarzyły cudzoziemca. Przeprowadzono także rozmowę z dozorczynią bloku, która stwierdziła, iż widziała cudzoziemca rok temu. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że cudzoziemiec wbrew twierdzeniom małżonków, nie mieszka z żoną w jej mieszkaniu w S. Cudzoziemiec, który rzekomo przebywa stale w Polsce od sierpnia 2008r, czyli od trzech lat, słabo posługuje się językiem polskim, nie uczestniczy w żadnych kursach językowych w tym zakresie. Ponadto do marca 2011r. nigdzie nie pracował i dopiero w lutym 2011r. założył własną działalność gospodarczą o profilu [...], w ramach której obecnie nie są realizowane żadne zlecenia. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zauważył także, że podjęcie pracy przez cudzoziemca nastąpiło dokładnie w miesiącu złożenia przedmiotowego wniosku. Podczas wywiadów środowiskowych przeprowadzonych zarówno w poprzednim, jak i w bieżącym roku, sąsiedzi w znacznej większości nie potwierdzali faktu zamieszkiwania cudzoziemca pod podawanym adresem, zaznaczając, iż jak najbardziej widują K. [...]T., co świadczy o tym, iż wbrew relacjom żony cudzoziemca stosunki sąsiedzkie w zamieszkiwanym bloku nie są aż tak wątłe i zamknięte. Jak wynika z wywiadów środowiskowych skarżący pojawia się w mieszkaniu żony jedynie w okresach, kiedy zaczynają się toczyć i trwają procedury w zakresie legalizacji jego pobytu w Polsce. Organ uznał za niewiarygodne twierdzenia żony cudzoziemca, zgodnie z którym są oni bardzo cichym małżeństwem. Sami prawie nie widują sąsiadów, z częścią z nich są albo skonfliktowani, albo sąsiedzi zamieszkują w bloku tylko okresowo. Zaskakujące jest wobec powyższych stwierdzeń, zdaniem organu, iż sąsiedzi widują i znają żonę cudzoziemca, są świadomi co do wydarzeń z jej życia osobistego, oceniają ją co do zasady jako osobę zaznaczająca się swoim sposobem bycia z w życiu sąsiedzkim. Powyższe fakty wskazują że centrum życiowe cudzoziemca nie znajduje się w Polsce, lecz być może w kraju, gdzie przebywa jego najbliższa rodzina. W związku z tym organ stwierdził, iż pozostawanie w przedmiotowym związku małżeńskim nie uzasadnia pobytu cudzoziemca w Polsce przez okres ponad 3 miesięcy. W sprawie zachodzi zatem przesłanka do odmowy udzielenia przedmiotowego zezwolenia określona w art. 57 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nasuwa także duże wątpliwości co do autentyczności zawarcia przedmiotowego związku małżeńskiego, jednakże ta kwestia wymagałaby jeszcze podjęcia dodatkowych czynności wyjaśniających, podczas gdy cudzoziemiec przebywa obecnie poza granicami kraju, a w sprawie ustalono już, że brak jest uzasadnienia dla pobytu cudzoziemca w Polsce. Dodatkowo organ wskazał, że do akt sprawy dołączono umowę o pracę zawartą pomiędzy skarżącym a podmiotem A. z siedzibą w S. zawartą w dniu [...] kwietnia 2011r., zgodnie z którą cudzoziemiec ma wykonywać pracę w charakterze sprzedawcy na pól etatu za wynagrodzeniem 693 zł brutto. Powyższa okoliczność nie była rozpatrywana przez organ administracyjny jako odrębna przesłanka do udzielenia przedmiotowego zezwolenia ze względu na to, iż jak wynika z akt sprawy, ww. dokument został przedstawiony jedynie w celu udowodnienia, iż skarżący faktycznie wiąże swoje plany z Polską i zamieszkuje tutaj wraz z żoną. Pismem z 23 września 2011r. skarżący złożył skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] sierpnia 2012r. Wyjaśnił, że jego małżeństwo od samego początku było jak najbardziej prawdziwe, małżonków łączą więzi emocjonalne jak i kontakt fizyczny, a w przyszłości pragną mieć dzieci. W skardze przedstawiono okoliczności zawarcia ślubu oraz fakty dotyczące wspólnego życia codziennego. Skarżący podniósł, że pomimo stwierdzeń zaledwie dwóch sąsiadów, których udało się zastać w mieszkaniu i przesłuchać (inni sąsiedzi są nieuchwytni i sporadycznie ich można spotkać), nie można jednoznacznie przyjąć, że sporadycznie przebywał i nocował w mieszkaniu żony. Zdaniem bowiem żony skarżącego, cudzoziemiec zawsze nocował w mieszkaniu, z wyjątkiem wyjazdów zagranicznych, które zostały wymienione w poprzednich wnioskach o zalegalizowanie pobytu w Polsce oraz czasami wyjeżdżał z kolegami ze S. do pobliskich miejscowości na terenie Polski. Wówczas to pomagał im w otwarciu lokali gastronomicznych. Skarżący zauważył, że pomimo wyjaśnień składanych przed wydaniem decyzji, organ I instancji prowadzący postępowanie, nigdy nie zadał sobie trudu, aby przesłuchać w charakterze świadka jego kolegów, pracodawcę, pracowników sklepów i banków mieszczących się w pobliżu miejsca jego pracy. Dodatkowo wyjaśnił, że zarówno on jak i jego żona najczęściej pracowali do godziny [...] i po pracy wspólnie wracali do domu, wspólnie robili również zakupy w jednym ze sklepów, gdzie żona skarżącego ma rabat pracowniczy. Podczas wzajemnych rozmów posługują się językiem n., który oboje znają, lecz język polski skarżący ma opanowany w stopniu umożliwiającym mu porozumiewanie się z klientami w pracy. Ponadto skarżący wskazał, iż od pracodawcy otrzymał urlop i wyjechał za granicę, jednakże nie mógł powrócić, gdyż odmówiono mu wydania wizy, dlatego też obecnie przebywa w K. i nie mógł skorzystać z uprawnień wynikających z art. 10 i art. 81 k.p.a., poprzez możliwość zapoznania się osobiście z zebranymi dowodami przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawą decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie stanowił artykuł 53 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 czerwca 2003r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2006r., Nr 234, poz. 1694 ze zm.), zwanej dalej ustawą o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który jest małżonkiem obywatela polskiego, jeżeli okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadnia jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Należy wskazać, iż tę podstawę wymienił cudzoziemiec w kolejnym wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Poprzednie wnioski oparte na tej podstawie zostały załatwione pozytywnie dla wnioskodawcy. W toku postępowania ujawniono również inne fakty, które mogły stanowić odrębne przesłanki do udzielenia zgody na zamieszkanie na czas oznaczony. Mianowicie z materiału dowodowego wynikało, że skarżący założył działalność gospodarczą oraz w wyniku niepowodzenia tej działalności [...] kwietnia 2011r. zawarł umowę o pracę. Powyższe dwie okoliczności mogą stanowić samodzielną przesłankę do udzielenia zgody na zamieszkanie na czas oznaczony. Przepis art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach stanowi, iż zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który: 1) posiada zezwolenie na pracę albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane, 2) prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, korzystną dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniającą się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy - jeżeli okoliczność, która jest podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadnia jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Po przedstawieniu materialnych podstaw prawnych należy zauważyć, że organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a., nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a w konsekwencji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że organ administracji publicznej ma obowiązek wziąć pod uwagę całokształt przepisów regulujących rozstrzygane zagadnienie, a nie tylko przepis wskazany we wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1983 r., II SA 475/83, ONSA 1983/1/43, wyrok NSA z 6 lipca 2006, sygn. akt II OSK 419/06 niepublikowany). Również w piśmiennictwie podnosi się, że organy zobowiązane są do respektowania przepisów wyznaczających przedmiot danego postępowania (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom I, Zakamycze 2005, s. 583). Do takich przepisów niewątpliwie należy art. 53 ust. 1 pkt 6, ale również pozostałe zawarte w art. 53 oraz 53a ustawy o cudzoziemcach zawierające katalog okoliczności uzasadniających udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Podkreślić należy, że ujawnienie w toku postępowania administracyjnego nowej i prawnie znaczącej okoliczności faktycznej uzasadnia jej uwzględnienie przez organ prowadzący postępowanie, ponieważ, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, organ uwzględnia stan faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji, a nie ten, który istniał w chwili wszczęcia postępowania. Dodatkowo należy podnieść, że organy administracji publicznej powinny czuwać nad tym, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. W rozpoznawanej sprawie Sąd dostrzega, że założona przez skarżącego działalność gospodarcza nie przyniosła jemu wymaganych korzyści, dlatego też została ona zawieszona i obecnie przesłanka ta nie mogła samodzielnie spowodować wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Jednakże organy administracyjne nie dokonały analizy materiału dowodowego pod kątem uzasadnienia zamieszkiwania przez cudzoziemca na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące z tytułu podjęcia pracy. Dokonana w decyzji analiza powyższego faktu jest zupełnie niewystarczająca, gdyż ogranicza się ona jedynie do wskazania, że cyt. "powyższa okoliczność nie była rozpatrywana przez organ administracyjny jako odrębna przesłanka do udzielenia (...) zezwolenia ze względu na to, iż jak wynika z akt sprawy, ww. dokument (umowa o pracę) został przedstawiony jedynie w celu udowodnienia, iż Strona faktycznie wiąże swoje plany z Polską i zamieszkuje tutaj wraz z żoną". Organy administracyjne nie poinformowały też cudzoziemca o jego sytuacji prawnej, w związku z podjęciem pracy przez cudzoziemca, w świetle przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Cudzoziemiec wszczynając postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony ma prawo oczekiwać, także z uwagi na ekonomię procesową, że w ramach jednego postępowania administracyjnego dokonane zostaną wszelkie ustalenia mające istotny wpływ na ocenę jego sytuacji prawnej w odniesieniu do podstaw udzielania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Objęcie postępowaniem dodatkowych przesłanek uzasadniających udzielenie zezwolenia nie oznacza wyjścia poza granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnym, jako sprawy charakteryzującej się tożsamością praw strony oraz ich podstawą prawną i faktyczną. Jednocześnie – jak wspomniano powyżej - taki tryb postępowania pozwoli uniknąć postawienia organom administracyjnym zarzutu niepotrzebnego mnożenia ilości postępowań w sprawie. Reasumując należy stwierdzić, że rozpoznając wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony organ administracyjny nie jest związany wskazaną we wniosku podstawą prawną i zobowiązany jest ocenić zasadność żądania wnioskodawcy w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony mogą mieć znaczenie dla treści decyzji. Nie przesądzając wyniku sprawy, organy administracyjne, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej we wniosku cudzoziemca, winny z urzędu badać istnienie wszystkich przesłanek udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, które uzasadnione są stanem faktycznym ustalonym w toku postępowania. Organy administracyjne, na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obowiązane są z urzędu do dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), który to przepis ma odpowiednie zastosowanie do cudzoziemców przebywających w Polsce. Z powyższymi zasadami koresponduje także zasada udzielania informacji, zawarta w art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek polegający na informowaniu i wyjaśnianiu stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest możliwe, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona ze względu na różnorodne okoliczności nie ma należytego rozeznania o przysługujących jej w Rzeczypospolitej Polskiej prawach i trybie ich realizacji, nie jest zorientowana w problematyce prawnej, która wiąże się z jej żądaniem. Mając powyższe na uwadze Sąd podkreśla zasadność zarzutów skargi dotyczących uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nie spełnia ono bowiem wymogów sprecyzowanych w art. 107 § 3 k.p.a. zwłaszcza w zakresie braku odniesienia się przez organ do zawartej umowy o pracę z [...] kwietnia 2011r. w kontekście uzasadnienia zamieszkiwania w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien odnieść się do umowy o pracę w kontekście udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Działając w granicach zakreślonych wypływająca z art. 80 k.p.a. zasadą swobody w podejmowaniu decyzji i równocześnie kierując się nałożonym w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem wnikliwego i szczegółowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organ powinien dokonać oceny wszystkich przeprowadzonych dowodów na gruncie przesłanek niezbędnych do udzielenia zezwolenia na zamieszkanie. Wnioski, które doprowadzą do wydania konkretnego rozstrzygnięcia powinny być przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane błędy w toku postępowania administracyjnego uniemożliwiają odniesienie się Sądu do merytorycznej poprawności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku w oparciu o art. 145 § 1 ust.1 lit. c i art. 200 p.p.s.a.