I OSK 2346/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1865/11 w sprawie ze skargi D. P., I. G., A. K. i C. G. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1865/11 po rozpoznaniu skargi D. P., I. G., A. K. i C. G. uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Infrastruktury ww. postanowieniem z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z [...] czerwca 1950 r. nr [...] oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. nr [...], odmawiającej przyznania dotychczasowym właścicielom: S. B. oraz W. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Postanowienie Ministra Infrastruktury wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wskazana nieruchomość, stanowiąca własność S. B. oraz W. G. objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Orzeczeniem administracyjnym z [...] czerwca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania S. B. oraz W. G. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości podnosząc, że została ona przekazana na cele realizacji narodowego planu gospodarczego, co uniemożliwia korzystanie z niej przez dotychczasowych właścicieli. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. Wnioskiem z 18 marca 2008 r. D. P. (będąca jednym z następców prawnych dawnych współwłaścicieli – stosownie do post. z [...].11.2005 r. I Ns [...] oraz z [...].06.2008 r. [...]) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. rozstrzygnięć. Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r., Minister Infrastruktury, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") zawiesił z urzędu postępowanie nadzorcze, zainicjowane ww. wnioskiem, z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych współwłaściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położnym przy ul. [...], będącego jednocześnie współużytkownikiem wieczystym ułamkowej części gruntu przedmiotowej nieruchomości – L. T. Jednocześnie organ nadzoru w trybie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał D. P. oraz pozostałych następców prawnych W. G., tj. A. K., I. G., E. K. i C. G. do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po L. T. wskazując, że pomimo tego, iż nie należą oni do kręgu jego spadkobierców ustawowych, mają interes prawny umocowujący ich do skutecznego zainicjowania powyższego postępowania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem D. P., działając w imieniu własnym oraz I. G., A. K. i C. G., wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy uprzednio wydane postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podniósł, że ustalenie w postępowaniu prowadzonym przez właściwy sąd powszechny spadkobierców L. T. lub uzyskanie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem wobec braku ustalenia w sposób prawem przewidziany spadkobierców zmarłego współwłaściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w Warszawie, którzy są stronami postępowania, organ nie może go zakończyć i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister wyjaśnił przy tym, że organ nadzorczy nie posiada własnego interesu prawnego, będącego źródłem legitymacji procesowej czynnej, do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po ww. zmarłym. Na powyższe postanowienie D. P. działając w imieniu własnym oraz I. G. i A. K. działając w imieniu własnym oraz C. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] sierpnia 2010 r., ewentualnie stwierdzenia ich nieważności jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. W ocenie Sądu w sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.") - uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia, bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., w następstwie ponownego rozpatrzenia przez Ministra Infrastruktury sprawy, zakończonej wydanym przez niego w tym przedmiocie postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1950 r. nr [...], odmawiającego przyznania przeddekretowym właścicielom: S. B. oraz W. G. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...]. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2011 r., Minister Infrastruktury naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia przez tą samą osobę, która brała udział w wydaniu postanowienia, od którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd wskazał, że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej uregulowana została w art. 24 k.p.a. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, stanowił w § 1 pkt 5, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem zaś tej regulacji, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, jest uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonego orzeczenia, wydanego przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma wszak ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. uchwała 7 sędziów NSA z 22.02.2007 r. II GPS 2/06, publ. ONSAiWSA 2007/3/61 wraz z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego, publ. ZNSA 2007/3/137). Nie budzi więc wątpliwości Sądu, że ratio legis omawianego przepisu pozostaje także aktualne w sprawie, która kończy się postanowieniem podlegającym zaskarżeniu zażaleniem, czy jak w niniejszej sprawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie. Także bowiem przy tego typu postępowaniach istnieje konieczność zapewnienia jednostce wszelkich gwarancji procesowych, determinujących rozpoznanie jej sprawy w sposób bezstronny. Tym samym, pod pojęciem decyzji, do której odnosi się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy również rozumieć postanowienie. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że wyłączenie pracownika od rozpoznania sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jest obligatoryjne. Wskazuje na to, użyty przez ustawodawcę w redakcji tego przepisu zwrot "podlega wyłączeniu". Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 20.05.2010 r. I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010/5/82; wyrok NSA z 31.03.2011 r. I OSK 799/10, Lex nr 1079832). Tymczasem w przedmiotowej sprawie zarówno postanowienie z [...] sierpnia 2010 r. wydane przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, jak i zaskarżone postanowienie z [...] lipca 2011 r., wydane po jej ponownym rozpatrzeniu, podpisał ten sam, działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury, pracownik organu – Zastępca Dyrektora Departamentu Orzecznictwa R. R. Bezsporne jest przy tym, że nie jest on piastunem funkcji Ministra Infrastruktury, ale jedynie pracownikiem urzędu obsługującego ministra. Wydanie zaś decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Taki stan rzeczy powoduje, że niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów, Sąd zobligowany jest do uchylenia obarczonego taką wadą postanowienia. Wada ta jest przy tym na tyle istotna, że bezprzedmiotowym jest na obecnym etapie postępowania badanie zgodności zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami postępowania i odnoszenie się w tym kontekście do sformułowanych w skardze zarzutów. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 in principio p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że pod pojęciem decyzji, do której odnosi się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należy również rozumieć postanowienie; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 in fine p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, w którym brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., oznacza nie tylko naruszenie dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, ale stanowi również kwalifikowaną wadę postępowania, stanowiącą podstawę do jego wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.; . 3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a poprzez uznanie, że w sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie uchylenie zaskarżonego postanowienia, b) oraz, co z tego wynika - art. 119 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła D. P. w imieniu własnym i jako pełnomocnik I. G., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył również Prezydent m.st. Warszawy, przyłączając się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w przepisanej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej w gruncie rzeczy skupione są wokół wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Niniejszy przepis stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, przepis ten znajduje również zastosowanie w sprawie, która kończy się postanowieniem podlegającym zaskarżeniu zażaleniem, czy jak w niniejszej sprawie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie. Zatem rozstrzygnięcia wymaga, czy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że odpowiednio stosując art. 127 § 3 k.p.a. – od postanowień wydanych w pierwszej instancji przez ministra strona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. umieszczony został w Dziale I "Przepisy ogólne", który ma zastosowanie do organów wszystkich instancji. W związku z tym, że w niniejszym przepisie mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu" rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie, czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma także "odpowiednie" zastosowanie do postanowień. W związku z tym należy mieć na względzie art. 126 k.p.a., zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2 – 5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Oznacza to, że do tego typu postanowień znajduje odpowiednie zastosowanie art. 145 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie postanowienia przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a. stanowi podstawę wznowienia postępowania. Postanowienie o zawieszeniu postępowania zaliczane jest do postanowień mających charakter procesowy, ale swym rozstrzygnięciem wpływających na dalszy bieg postępowania. Postanowienie w tym przedmiocie załatwia sprawę procesową, a więc przesądza o podstawie zawieszenia i o wstrzymaniu z tego powodu biegu postępowania. Tym samym uniemożliwia dalsze procedowanie celem wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Rozstrzygnięcie kwestii proceduralnej, którą stanowi zawieszenie postępowania należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Dlatego odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień musi oznaczać, że można wznowić ten fragment postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem ostatecznego postanowienia rozstrzygającego kwestię proceduralną, która pojawiła się w toku postępowania – w rozpoznawanej sprawie kwestię tą stanowiło zawieszenie postępowania (zob. W. Chróścielewski, "Nowelizacja artykułu 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego", PiP 1996, z. 2, s. 20 i nast.). W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., uwzględniając unormowania art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. Za powyższą wykładnią przemawia również, znajdująca podstawę w art. 2 Konstytucji RP, zasada sprawiedliwości proceduralnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (ONSAiWSA 2013/4/58) podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważania jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinny zatem istnieć możliwości wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powyższy pogląd, będący wyrazem potrzeby przestrzegania zasady sprawiedliwości proceduralnej w pełni znajduje odniesienie do postanowień wydawanych na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., do których ma zastosowanie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Ustawodawca, przyznając prawo wniesienia zażaleń od określonych postanowień, uznał ich doniosłość procesową, a więc istotny wpływ na bieg postępowania. Dlatego też weryfikacja tego typu postanowień musi dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy, także wówczas kiedy zamiast zażalenia stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z przedstawionych wyżej względów należy stwierdzić, że w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od postanowienia o zawieszenie postępowania, zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewyłączenie pracownika, który wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania od rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie tego zawieszenia, skutkować będzie wadliwością postępowania, uzasadniającą wznowienie tego fragmentu postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej tak materialnoprawne, jak i procesowe jako niezasadne nie zostały uwzględnione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.