III SA/Łd 139/12

Dnia 2 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi P. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...], nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji w R. zobowiązał P. L. do zwrotu pomocy finansowej w kwocie 12.507,00 zł do kasy Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że P. L. pełnił służbę w Policji od dnia 20 maja 1996r. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem 20 maja 1999r. Decyzją z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Policji w C. przyznał P. L. pomoc finansową z przeznaczeniem na zakup lokalu mieszkalnego położonego w R. przy ul. A 1/4 w kwocie 10.830,00 zł. Z dniem 24 lutego 2010r. P. L. został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn.: Dz.U. z 2007r. nr 43, poz. 277 ze zm.), tj. wobec wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby w związku z przedstawieniem mu przez Prokuraturę Okręgową w P. 23 zarzutów, każdy o czyn z art. 228 § 1 i 3 K.k. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w R. II Wydziału Karnego z dnia [...], sygn. akt [...] (wyrok uprawomocnił się w dniu 9 grudnia 2010r.) P. L. został skazany za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowych. Zgodnie z decyzją z dnia [...], zmienioną decyzją z dnia [...] o przyznaniu pomocy finansowej P. L. posiadał prawo do 3 norm zaludnienia. Stawka pomocy finansowej obowiązująca w dniu powstania obowiązku jej zwrotu, tj. w dniu 9 grudnia 2010r. wynosiła 4.169,00 zł na jedną normę zaludnienia, stąd kwota pomocy finansowej podlegającej zwrotowi wynosi 12.507,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji P. L. zarzucił niedopuszczalność drogi postępowania administracyjnego bowiem o zwrocie pomocy finansowej decydować powinna droga postępowania cywilnego oraz błąd w wyliczeniach dotyczących wielkości zwrotu pożyczki ponieważ otrzymał pomoc w wysokości 10.830 zł i taka kwota może być wymagalna. P. L. podniósł także, iż przysporzenie w postaci wspomnianej pomocy jest objęte wspólnością majątkowa ustawową ponieważ pozostaje w związku małżeńskim z żoną S., a zatem co najwyżej decyzja może dotyczyć zwrotu połowy udzielonej pomocy. Jego żona S. nie jest funkcjonariuszem policji zatem z pewnością nie może jej dotyczyć decyzja Komendanta Powiatowego Policji w R., a więc wykluczona jest w stosunku do niej droga postępowania administracyjnego. Zdaniem P. L. naruszono także przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu bowiem zgodnie z art. 409 i art. 411 K.c. nie można żądać zwrotu świadczenia jeżeli świadczenie zostało spełnione zanim wierzytelność stała się wymagalna, a obowiązek wydania korzyści lub zwrotu jej wartości wygasa jeżeli ten kto korzyść uzyskał zużył ją lub utracił w taki sposób że nie jest już bezpodstawnie wzbogacony, chyba że wyzbywając się korzyści powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu. W uzasadnieniu P. L. podniósł, iż nie jest już funkcjonariuszem policji bowiem rzeczywiście został skazany wyrokiem sądu. Z zgodnie z art. 94 ust. 1a ustawy o Policji osoba skazana wyrokiem sądu zobowiązana jest do zwrotu pomocy. Tryb zwracania pomocy zgodnie z art. 94 ust. 2 wskazanej ustawy określa minister właściwy do spraw wewnętrznych. Pomoc uzyskał w dniu [...], a więc w czasie kiedy obowiązywało rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 17 października 2001r. W rozporządzeniu tym nie przewidziano specjalnego trybu zwrotu pomocy finansowej. Nowelizacja rozporządzenia nastąpiła w dniu 31 października 2008r., a więc już po uzyskaniu przez niego kwoty pomocy. Dopiero ta nowelizacja zawiera zapis, ale tylko o konieczności zwrotu udzielonej pomocy gdy osoba, która otrzymała pomoc została skazana wyrokiem sądu. Pomimo zatem delegacji ustawowej z art. 94 ust. 2 ustawie o Policji właściwy minister nie określał szczegółowych zasad cofania lub zwrotu pomocy. Skoro tak to niedopuszczalna jest w tym przypadku droga administracyjna. W dacie pobrania pomocy nie istniały szczególne zasady zwrotu pomocy. Zostały one określone w rozporządzeniu wydanym już po dacie udzielenia pomocy. Nie można więc do jego przypadku stosować przepisów nieobowiązujących w dacie pobrania pomocy. Udzielona pomoc jest przysporzeniem podlegającym wspólności ustawowej, którą ma z żoną. Żona nie jest policjantem, więc decyzja nie może dotyczyć jej części pobranej pomocy bo Komendant Powiatowej Policji nie ma kompetencji orzekania w stosunku do osób takich jak jego żona. W związku z powyższym niedopuszczalna jest droga administracyjna do dochodzenia zwrotu pożyczki. Również zgodnie z przepisami o bezpodstawnym wzbogaceniu nie jest zobowiązany do zwrotu pomocy ponieważ wyzbył się jej przed datą wymagalności zwrotu świadczenia. W dacie udzielenia pomocy był jeszcze funkcjonariuszem policji i nie przewidywał wówczas, że zostanie skazany i zobowiązany do zwrotu pomocy. Pomoc została mu udzielona w kwocie 10.830,00 zł, a nie 12.507,00 zł. Różnica kwoty brutto i netto została potrącona jako należność publicznoprawna. Nie ma więc obowiązku pokrywania przez niego takich zobowiązań. Decyzją z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podzielił stanowisko i ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odwołaniu podniósł, że zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji załatwianie spraw, o których mowa między innymi w art. 94 następuje w formie decyzji administracyjnej. W ustawie o Policji prawodawca przesądził zatem, że zwrot nienależnie pobranego świadczenia ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny. Wysokość pomocy finansowej podlegającej zwrotowi wyliczona została zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001r. (Dz.U. nr 131, poz. 1468 ze zm.): 3 x 4.169,0 zł = 12 507,0 zł. W dacie przyznania pomocy finansowej P. L. posiadał uprawnienia do lokalu mieszkalnego odpowiadającego trzem normom zaludnienia, zaś w dacie powstania obowiązku zwrotu tejże pomocy stawka za 1 normę wynosiła 4.169 zł. Z literalnego brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że uprawniony do uzyskania pomocy jest wyłącznie policjant w służbie stałej. To on jest podmiotem uprawnień wynikających z wyżej powołanych przepisów prawa, natomiast wskazani w art. 89 ustawy o Policji członkowie rodziny uwzględniani są tylko przy obliczaniu przysługujących norm poszczególnych świadczeń. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut skarżącego, że w stosunku do jego żony S. prowadzone było jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Zapis o powstaniu obowiązku zwrotu pomocy finansowej w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji został wprowadzony do ustawy z dniem 12 marca 2007r. Bezspornym jest, iż w dacie nowelizacji przepisu zainteresowany pełnił służbę w organach Policji i miał możliwość (obowiązek) zapoznania się z tym przepisem. W skardze na powyższą decyzję P. L. wniósł o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie jest już funkcjonariuszem Policji bowiem w dniu 24 lutego 2010r. został zwolniony dyscyplinarnie z Policji przed wydaniem wyroku skazującego przez Sąd Rejonowy w R. w dniu [...]. Pomoc uzyskał w dniu [...], a więc w czasie kiedy obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. W rozporządzeniu tym nie przewidziano specjalnego trybu zwrotu pomocy finansowej. Nowelizacja rozporządzenia nastąpiła w dniu 12 marca 2007r., a więc już po uzyskaniu przez niego fizycznie kwoty pomocy. Dopiero ta nowelizacja zawiera zapis o zwrocie udzielonej pomocy. Skoro tak to, niedopuszczalna jest w tym droga administracyjna. W dacie pobrania pomocy nie istniały szczególne zasady zwrotu pomocy, nie można więc do jego przypadku stosować przepisów nieobowiązujących w dacie pobrania pomocy. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego została przyznana skarżącemu na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...]. Podstawę prawną przyznania tej pomocy stanowił art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 131, poz. 1468 ze zm.). Zgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP art. 94 ust. 2 ustawy o Policji w zakresie, w jakim przepis ten zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad cofania i zwracania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2004r., sygn. akt K 7/04 (opubl. OTK - A 2004/10/109, Dz.U. nr 260, poz. 2596). W stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] w § 5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia określono, że pomoc finansowa podlega zwrotowi w razie: 1) jej nienależnego pobrania, 2) zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118, z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801 i 802 i Nr 106, poz. 1215, z 2000 r. Nr 2, poz. 26, Nr 9, poz. 118, Nr 19, poz. 238, Nr 56, poz. 678 i Nr 84, poz. 948 oraz z 2001 r. Nr 8, poz. 64, Nr 27, poz. 298, Nr 85, poz. 924, Nr 89, poz. 968 i Nr 111, poz. 1194). Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji o przyznaniu pomocy istniały określone w tym rozporządzeniu podstawy zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. Przy czym w wypadku zwolnienia policjanta ze służby warunkiem zwrotu takiej pomocy było, aby zwolnienie to miało miejsce przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia, z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie budzi też wątpliwości, że taki stan prawny trwał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 158, poz. 1122). Na mocy art. 1 pkt 26 tej ustawy w art. 94 ustawy o Policji po ust. 1 dodano ust. 1a stanowiący, że osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Wyżej powołana ustawa z dnia 21 lipca 2006r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw nie zawierała jednakże w tym zakresie przepisów przejściowych. W jej art. 11 określono jedynie, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wobec opublikowania wskazanej ustawy w dniu 5 września 2006r. weszła ona w życie w dniu 20 września 2006r. Analogicznej zmianie uległ również § 5 rozporządzenia z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów dokonaną na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2008r.zmieniającego rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U. nr 203, poz. 1274) zgodnie, z którym w § 5 w ust. 1 dodano się pkt 3 w brzmieniu: "gdy osoba, która otrzymała pomoc finansową, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji." W rozporządzeniu z dnia 31 października 2008r. również nie przewidziano przepisów przejściowych stanowiąc w jego § 2 jedynie, iż rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wobec opublikowania wskazanego rozporządzenia w dniu 17 listopada 2008r. zmiana ta weszła w życie w dniu 2 grudnia 2008r. Nie budzi także wątpliwości, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sądu Rejonowego w R. skarżący został skazany za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowych. Należy też zauważyć, że zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 i art. 138 K.p.a. organ administracji publicznej wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r. IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z dnia 7 września 1994 r. III SA 1111/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 120; wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r. II SA 49/92, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1983 r. II SA 163/82, RNGA 1985, nr 3, s. 47), jednakże z uwzględnieniem koniecznych wyjątków. Jak wskazał w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS (opubl. w ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71 oraz w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. W przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych – stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny za niewątpliwe uznał, że stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie, konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa. W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że udzielenie skarżącemu pomocy finansowej miało miejsce przed wejściem w życie przepisów ustawy 21 lipca 2006r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw oraz zmianą § 5 rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów dokonaną na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 31 października 2008r. Materialnoprawny stosunek pomiędzy skarżącym a organem administracji został zatem nawiązany przed wejściem w życie wskazanych przepisów i ten właśnie moment wyznaczył treść łączącego skarżącego i organ stosunku administracyjnoprawnego. Wobec czego sytuację skarżącego należało rozważyć w kontekście przepisów obowiązujących w dacie udzielenia skarżącemu pomocy finansowej, tj. w dniu [...]. Organy stosując obecnie obowiązujące przepisy do zdarzeń przeszłych – art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001r. naruszyły konstytucyjną zasadę praworządności ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w myśl, której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Konstytucyjna zasada praworządności nakłada na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji w konsekwencji biorąc pod uwagę również przepisy przejściowe, a przy ich braku - cezurę obowiązywania mającego mieć zastosowanie przepisu. Konsekwencją normy zawartej w art. 7 Konstytucji jest zakaz retroakcji zakazujący podmiotowi interpretującemu takiej wykładni norm, która prowadziłaby do uznania, że odnoszą się do zdarzeń sprzed ich wejścia w życie (por. M. Zirk - Sadowski, Problemy intertemporalne w orzecznictwie sądowym, W - wa 1999 r. s.6-7). Jednakże jak już wyżej wskazano w stanie prawnym obowiązującym w dacie przyznania skarżącemu pomocy finansowej istniała samodzielna podstawa do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej określona w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony ze służby z dniem 24 lutego 2010r. na podstawie rozkazu personalnego z dnia 24 lutego 2010r. Z akt sprawy wynika również, iż funkcjonariuszem mianowanym stałym został "20 maja 1999r.", lecz służbę w Policji pełnił już od dnia 20 maja 1996r. (uzasadnienie decyzji z dnia [...]). Został zatem zwolniony ze służby po upływie 10 lat licząc od dnia jej rozpoczęcia, co w myśl przytoczonego wyżej § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego wykluczało możliwość zwrotu otrzymanej pomocy finansowej. Sąd w tej sprawie podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1097/10 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jedn. – Dz.U. z dnia 14 marca 2012r., poz. 270) orzekł jak w sentencji. A.D.