I OSK 1742/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2384/11 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości świadczeń przysługujących z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. P. na rzecz Dowódcy Wojsk Lądowych w Warszawie kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2384/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. P. na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie ustalenia wysokości świadczeń przysługujących z tytułu zwolnienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Komendant Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w Poznaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. działając z urzędu w sprawie ustalenia wysokości świadczeń przysługujących z tytułu zwolnienia L. P. z zawodowej służby wojskowej, postanowił wypłacić L. P. następujące należności: 1) odprawę w kwocie 8.534,28 zł stanowiącą różnicę pomiędzy równowartością należnej odprawy w wysokości 400% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, ustalonej na ostatni dzień pełnienia służby w kwocie 18.513,00 zł, pomniejszonej o wypłaconą w dniu 30 września 2005 r. kwotę 9.978,72 zł tytułem odprawy; 2) odprawę w wysokości 160% uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym ustaloną na dzień 30 kwietnia 2011 r. w kwocie 6.732,00 zł; 3) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w 2005 r. w kwocie 3.085,75 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy ustaloną na dzień ostatniego dnia pełnienia służby wojskowej równowartością ekwiwalentu za 35 dni urlopu wypoczynkowego w kwocie 6.693,75 zł, pomniejszoną o równowartość wypłaconego ekwiwalentu w dniu 30 września 2005 r. w kwocie 3.608,00 zł; 4) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w latach 2010 i 2011 urlop wypoczynkowy w wymiarze 82 dni w kwocie 15.682,50 zł; 5) dodatkowe uposażenie roczne w wysokości proporcjonalnej do liczby pełnych miesięcy kalendarzowych, za które wypłacono uposażenie, tj. 4/12 uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego w ostatnim dniu pełnienia służby w kwocie 1.402,52 zł. W uzasadnieniu organ podał, że L. P. pełnił zawodową służbę wojskową w Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w Poznaniu. Na mocy rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] listopada 2010 r. został zwolniony ze służby z dniem 30 kwietnia 2011 r. Wcześniej na mocy rozkazu personalnego Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] grudnia 2004 r., został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 września 2005 r. i w związku z tym faktem Wojewódzki Sztab Wojskowy w Poznaniu wypłacił mu następujące należności: 1) odprawę w wysokości 440% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym w kwocie 9.978,72 zł; 2) ekwiwalent za 35 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego w kwocie 3.608,00 zł. Następnie Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] marca 2008 r., stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie wypowiedzenia L. P. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, co skutkowało przywróceniem go do zawodowej służby wojskowej. Z dniem 30 kwietnia 2011 r. L. P. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej, a zatem nabył prawo do należności określonych w art. 94 ust. 1 i 95 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przy ustalaniu wysokości wzięto pod uwagę fakt nieprzerwanej czynnej służby wojskowej w wymiarze 26 lat i 14 dni, na podstawie art. 94 ust. 2 i 3 ustawy skarżący nabył prawo do odprawy w wysokości 600% kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Ekwiwalent za niewykorzystany w latach 2010 i 2011 urlop wypoczynkowy w wymiarze 82 dni, w kwocie 15.682,50 zł, został ustalony w oparciu o art. 97 powołanej ustawy. Dodatkowe uposażenie roczne zostało ustalone w oparciu o art. 83 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w razie pełnienia przez żołnierza zawodowego służby wojskowej przez część roku kalendarzowego dodatkowe uposażenie roczne przysługuje w wysokości proporcjonalnej do liczby miesięcy kalendarzowych, za które żołnierzowi przysługiwało uposażenie miesięczne w pełnej wysokości. Wypłacone świadczenia stanowią różnicę pomiędzy świadczeniem ustalonym na ostatni dzień pełnienia służby a wypłaconym w dniu 30 września 2005 r. L. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w Poznaniu w całości oraz przyznał L. P. następujące należności pieniężne: 1) odprawę w wysokości 100% kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie 4.207,50 zł; 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w roku zwolnienia ze służby oraz za dwa lata poprzednie w wymiarze 82 dni, tj. w kwocie 15.682,50 zł; 3) dodatkowe uposażenie roczne za 2011 r. w wysokości 4/12 miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby, tj. w kwocie 1.402,50 zł. Organ podał, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 116 ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2008 r., nadanym przez art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2007 r. Nr 176, poz. 1242). Przepis ten reguluje następstwa uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji dotyczących zwolnienia z zawodowej służby wojskowej lub wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Zgodnie z tą regulacją ulegają wówczas uchyleniu skutki takich decyzji, jednakże data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, przy czym uznaje się, że zwolnienie żołnierza zawodowego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ. Żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje również możliwość kontynuowania służby. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie uwzględnił nowego brzmienia ustawy art. 116 ustawy pragmatycznej. Obliczenie i wypłacenie należności pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest integralnie związane ze zwalnianiem żołnierza, zatem w toku poprzedniego postępowania, w którym ustalono i wypłacono należności pieniężne z tego tytułu, w obrocie prawnym pozostała ostateczna decyzja w sprawie zwolnienia, a żołnierz spełniał wszystkie wymogi prawne, aby takie należności otrzymać w ostatnim dniu pełnienia służby. Skarżący w okresie od dnia 1 października 2005 r. do dnia 4 maja 2008 r. miał status żołnierza rezerwy, a wypłacone świadczenia należne z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy w dniu 30 września 2005 r. nie mają wpływu na wysokość świadczeń należnych z tytułu kolejnego zwolnienia ze służby, natomiast poprzedni okres pełnienia służby nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości odprawy przysługującej przy obecnym zwolnieniu ze służby (art. 94 ust. 3) ustawy pragmatycznej – do okresu zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w ust. 1 i 2 zalicza się okresy pełnienia nieprzerwanej czynnej służby wojskowej, a więc wydana decyzja rażąco naruszała prawo. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, że w art. 116 ustawy pragmatycznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2008 r., nadanym jej przez art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U z 2007 r. Nr 176, poz. 1242), ustawodawca w sposób szczególny określił sytuację prawną żołnierza, w stosunku do którego uchylono decyzję o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej. Stwierdził, że powoduje to uchylenie wszelkich skutków jakie wynikły dla żołnierza z tytułu zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej, jednakże z wyłączeniem skutku w postaci zwolnienia. Data zwolnienia nie ulega bowiem zmianie, a następuje jedynie zmiana trybu zwolnienia, gdyż uznaje się, że nastąpiło ono w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez właściwy organ. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości reaktywowania stosunku służbowego, a jedyną rekompensatą nieprawidłowej decyzji o zwolnieniu jest przyznanie żołnierzowi odszkodowania. Sąd uznał, że organ I instancji nie uwzględnił właśnie nowego brzmienia art. 116 ww ustawy. Organy błędnie przyjęły, że skoro decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] marca 2008 r. stwierdzono nieważność decyzji DOW z dnia [...] sierpnia 2004 r. o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej wraz z przeniesieniem do rezerwy, to pozostawał on w stosunku służby w sposób ciągły i nieprzerwany. W okresie pozostawania w obrocie prawnym decyzji o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej skarżący nie był czynnym żołnierzem zawodowym, lecz był żołnierzem rezerwy. Obliczenie i wypłacenie należności pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest integralnie związane ze zwalnianiem żołnierza, zatem w toku poprzedniego postępowania w sprawie zwolnienia L. P., w którym ustalono wysokość oraz wypłacono należności pieniężne z tego tytułu w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja w sprawie zwolnienia, a żołnierz spełniał wszystkie wymogi prawne, aby takie należności otrzymać w ostatnim dniu pełnienia służby. Z powyższego wynika, że pobrane świadczenie z tytułu pierwszego zwolnienia ze służby były w chwili ich wypłaty należne. Sąd wskazał, że dopuszczenie skarżącego do służby w dniu 5 maja 2008 r. faktycznie spowodowało, że żołnierz pełni służbę po przerwie w jej odbywaniu. Skarżący w okresie od dnia 1 października 2005 r. do dnia 4 maja 2008 r. miał status żołnierza rezerwy, a wypłacone świadczenia należne z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienie do rezerwy w dniu 30 września 2005 r. nie mają wpływu na wysokość świadczeń należnych z tytułu kolejnego zwolnienia ze służby, natomiast poprzedni okres pełnienia służby nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości odprawy przysługującej przy obecnym zwolnieniu ze służby. Zgodnie z art. 94 ust 3 ustawy pragmatycznej – do okresu zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w ust. 1 i 2, zalicza się okresy pełnienia nieprzerwanej czynnej służby wojskowej. Wobec powyższego wydana przez Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w Poznaniu decyzja rażąco naruszała obowiązujące przepisy prawa, przyznając stronie nienależną odprawę, łącznie w wysokości 600% miesięcznego uposażenia zamiast odprawy przysługującej jedynie w wysokości 100%. W przedstawionym stanie prawnym, organ prawidłowo zastosował odstępstwo od zasady reformationis in peius, z art. 139 kpa, bowiem w toku rozpoznania sprawy organ rażąco naruszył prawo, albowiem nie zastosował bezwzględnie obowiązującego art. 116 ustawy pragmatycznej, który nie dopuszcza ponownego przywrócenia do zawodowej służby wojskowej żołnierza zwolnionego z tej służby na mocy decyzji objętej nieważnością. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. P.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: – rażące naruszenie przepisu art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie na błędne przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy POW z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydanej w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej oznacza, że skarżący od chwili pierwszego zwolnienia, tj. od 1 października 2005 r. do momentu przywrócenia go do służby, tj. do 4 maja 2008 r., miał przerwę w odbywaniu zawodowej służby wojskowej w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności posiada moc wsteczną tj. eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta, przez co znosi jej skutki prawne; w konsekwencji stwierdzić należy, że skarżący pozostawał w stosunku służbowym w sposób ciągły i nieprzerwany i ww. przedziału czasowego nie można traktować jak przerwy w odbywaniu służby wojskowej; – rażące naruszenie przepisu art. 116 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z przepisem art. 156 § 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż znajdujące się w tym przepisie stwierdzenie "w razie stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej (...) ulegają uchyleniu skutki tej decyzji, jakie wynikły dla żołnierza zawodowego z tego tytułu" oznacza, że dopuszczenie skarżącego do służby w maju 2008 r. w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej faktycznie spowodowało, że żołnierz pełnił służbę po przerwie w jej odbywaniu w sytuacji, gdy stwierdzenie nieważności posiada moc wsteczną, tj. eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tale jakby w ogóle nie została podjęta, przez co znosi jej skutki prawne; a zatem skarżący pozostawał w stosunku służby w sposób ciągły i nieprzerwany; – rażące naruszenie przepisu art. 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż okres pełnienia przez skarżącego służby do chwili pierwszego zwolnienia we wrześniu 2005 r. nie może być brany pod uwagę przy ustalaniu wysokości odprawy, przysługującej mu przy ponownym zwolnieniu ze służby w kwietniu 2011 r., gdyż skarżący nie pełnił służby wojskowej w sposób nieprzerwany w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej co spowodowało restytucję stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, tak jakby do wypowiedzenia nigdy nie doszło, stąd w znaczeniu prawnym skarżący pozostawał w stosunku służby w sposób ciągły i nieprzerwany, a zatem do okresu zawodowej służby wojskowej, stanowiącej podstawę obliczenia wysokości należnej skarżącemu odprawy, przy ponownym zwolnieniu w kwietniu 2011 r. należy doliczyć okres pełnienia przez niego służby do chwili pierwszego zwolnienia we wrześniu 2005 r. a także okres pomiędzy pierwszym zwolnieniem a momentem przywrócenia do służby w maju 2008 r.; – rażące naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy uchylił w całości decyzję Komendanta Centrum Szkolenia Wojsk Lądowych w Poznaniu, zaskarżoną jedynie w części, w sytuacji gdy w świetle prawidłowej wykładni przepisu art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisu art. 94 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wydana przez organ I instancji decyzja w zakresie niezaskarżonym była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty nie są zasadne, bowiem Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów prawa. Zarzuty te opierają się głównie na stanowisku, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2004 r. o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej nastąpiła restytucja stosunku służbowego, tzn. nastąpił powrót skarżącego do służby na tych samych warunkach, jakie mu przysługiwały w dniu wypowiedzenia, tak jakby do wypowiedzenia nigdy nie doszło. Pogląd taki nie jest prawidłowy, bowiem nie uwzględniono stanu prawnego jaki obowiązywał tak w dacie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu, jak i w dacie przyjścia skarżącego do służby w roku 2008. Jak to słusznie podniósł Sąd I instancji z dniem 1 stycznia 2008 r. weszła w życie nowelizacja m.in. art. 116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którą również w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej uległy uchyleniu skutki tego orzeczenia, jednakże nie w sferze samego zwolnienia, które uznaje się, że nastąpiło w dacie wskazanej w tej decyzji. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości reaktywowania stosunku służbowego. Z mocy ustawy, pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji ze skutkiem ex tunc, nastąpiło zwolnienie skarżącego ze służby. W takiej sytuacji ponowne przyjęcie go do służby nie mogło być kontynuacją stosunku służbowego, z którego skarżący został zwolniony w dniu 30 września 2005 r. i przeniesiony do rezerwy. Zgodnie zaś z art. 94 ust. 3 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do okresu zawodowej służby wojskowej, od której uzależniona jest wysokość świadczeń związanych ze zwolnieniem z tej służby zalicza się okresy pełnienia nieprzerwanej czynnej służby wojskowej. Jeżeli więc nastąpiło zwolnienie ze służby i przeniesienie do rezerwy, to oczywistym jest, iż nastąpiło przerwanie czynnej służby wojskowej. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy za pełniącego służbę wojskową uważa się żołnierza na stanowisku służbowym w jednostce wojskowej, w rezerwie kadrowej lub w dyspozycji. Skarżący więc w okresie od 1 października 2005 r. do dnia 5 maja 2008 r. nie pełnił czynnej służby wojskowej. Nie jest również zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 139 k.p.a. Wskazać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nastąpiło rażące naruszenie przepisów prawa uzasadniające wyeliminowanie przez organ odwoławczy całej zaskarżonej decyzji. Decyzja ta rozstrzygała bowiem kompleksowo o świadczeniach związanych ze zwolnieniem żołnierza ze służby wojskowej i stanowiła określoną, powiązaną ze sobą całość dotkniętą wadą nieważności. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.