II OSK 2018/12

Sygn. akt II OSK 201812 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia NSA Bożena Popowska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 129/12 w sprawie ze skargi J. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. N. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 129/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę J. N., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 27 czerwca 2011 r. oraz pismem z dnia 14 lipca 2011 r. J. N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w T. z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], nakazującej J. N. wykonanie rozbiórki garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M., gm. W., przy drodze gminnej M. – G.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...]. Wnioskodawca wskazał, że przedmiotowy garaż nie znajduje się i nie znajdował na działce nr [...]. Jako podstawę wniosku wskazał art. 156 § 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 61a i art. 157 § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia 19 kwietnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w T. z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazał J. N. wykonanie rozbiórki garażu zlokalizowanego na działce nr [...] w m. M., gm. W.. W wyniku wniesionego odwołania [...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego. Decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. została zaskarżona przez J. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 670/07, oddalił skargę. GINB, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 i treść nieobowiązującego już art. 157 § 3 K.p.a. oraz treść art. 61a § 1 K.p.a., stwierdził, że z uwagi na wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 670/07, zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. Ponadto w świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast w związku z art. 170 p.p.s.a. sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu. GINB wskazał także, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił J. N.. Zaskarżonym postanowieniem GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i powtórzył argumenty zawarte w decyzji z dnia 8 września 2011 r. Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył J. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 i 2 K.p.a.; art. 170 p.p.s.a., wskazując, że dotychczasowe rozstrzygnięcia, a w tym WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008 r. dotyczyły wyłącznie działki nr [...], a nie działki nr [...]. Ponadto zarzucił postanowieniu także i to, że skarżącego pozbawiono możliwości złożenia zażalenia na postanowienie GINB odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pomimo, że art. 61a, § 2 w związku z § 1 tego artykułu – jednoznacznie określa, że takie zażalenie stronie postępowania przysługuje. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 129/12, uwzględniając skargę wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, ponieważ GINB w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy błędnie zastosował art. 61a i art. 157 § 1 K.p.a. Sąd I instancji, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a. i uchwały NSA sygn. akt I OPS 6/09, stwierdził, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, z uwagi na okoliczność, że nie znane są organowi motywy rozstrzygnięcia Sądu wcześniej rozpoznającego sprawę, to należy wskazać, że organ powinien wnikliwie zbadać treść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i podnoszone w nim zarzuty oraz przeprowadzić analizę informacji dostępnych na okoliczność zakresu dokonanej przez sąd administracyjny kontroli. Sąd wskazał, że z treści załączonej do akt administracyjnych decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] WINB kontrolowanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 670/07, wynika, że nakaz rozbiórki dotyczył obiektu budowlanego posadowionego na działce ewidencyjnej nr [...]. Nie ma w niej mowy o innym numerze ewidencyjnym działki. Z wniosku zaś o stwierdzenie nieważności decyzji wynika natomiast zarzut innego posadowienia obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Wskazywana jest działka ewidencyjna o numerze [...] nie będąca własnością skarżącego. Skarżący powołuje się na treść mapy ewidencyjnej. Ponadto Sąd wskazał, że z załączonych do akt administracyjnych trzech kopii mapy zasadniczej, ewidencyjnej i uzupełniającej tj., sporządzonych w dniach 10 września 2001 r., w dniu 5 maja 2009 r., i 16 kwietnia 2010 r. wynika różne usytuowanie obiektów budowlanych w odniesieniu do wskazywanych działek. Zdaniem Sądu, wobec braku uzasadnienia wyroku, wskazywania w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., tylko jednej zabudowanej działki ewidencyjnej należało uznać, że stwierdzenie organu o zaistnieniu przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania jest przedwczesne i nie poprzedzone należytym badaniem w sprawie, co narusza art. 61a § 1 K.p.a. W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany wziąć pod rozwagę ww. uwagi, a ponadto będzie zobowiązany merytorycznie odnieść się do wniosku strony. W szczególności do kwestii umiejscowienia przedmiotowego garażu bądź na działce [...], która wbrew twierdzeniom skarżącego jest działką zabudowaną, co wynika także z załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności kopii map i wypisu z rejestru gruntów oraz wyciągu z ksiąg wieczystych, bądź na innej działce wskazywanej przez skarżącego, a także do umiejscowienia działki [...] w kontekście przylegania jej do drogi gminnej M. – z akt sprawy wynika bowiem, że pomiędzy wskazana drogą, a działką [...] znajduje się działka [...] o pow. 0,01 ha. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożył GINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że decyzja ta była uprzednio przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, a w związku z tym skarga powinna zostać ustalona. W odpowiedzi na skargę J. N. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że fakt oddalenia skargi przez Sąd Administracyjny na decyzję (objętą następnie wnioskiem o stwierdzenie nieważności) nie stanowi ze swej istoty przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania nieważnościowego, o ile okoliczności podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności nie były przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego oddalającego skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym. Sąd zasadnie wskazał, że brak uzasadnienia wyroku oddalającego skargę nie może stanowić w tym zakresie przeszkody dla dokonania oceny tożsamości przedmiotu postępowania przez organ nadzorczy. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo powołał się na uchwałę NSA sygn. akt I OPS 6/09 i wyjaśnił, że treść tej uchwały jest wiążąca w sytuacji gdy nie ulega wątpliwości, że przedmiot oceny Sądu Administracyjnego i wniosku o stwierdzenie nieważności jest tożsamy. W takim bowiem przypadku można wyłącznie stwierdzić, że zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (art. 157 § 3 K.p.a. w poprzednio obowiązującym porządku prawnym). Organ nadzorczy winien mieć na względzie, że z uwagi na możliwą wielość stanów faktycznych jakie mogą zaistnieć na tle zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. nie w każdej sprawie będzie możliwe skuteczne powołanie się na treść ww. uchwały NSA, jak również na treść art. 153 i art. 170 p.p.s.a., tym bardziej jeżeli na wstępnym etapie badania wniosku organ administracyjny nie wyjaśni dokładnie wszystkich okoliczności będących przedmiotem takiego wniosku, co niewątpliwie nastąpiło w niniejszej sprawie. Jak trafnie to wywiódł Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy organ nieważnościowy nie odniósł się ani do treści merytorycznej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ani znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, z których wynika, że pomiędzy drogą M., a działką [...] znajduje się działka [...] o pow. 0,01 ha. W związku z treścią art. 61a § 1 K.p.a. organ nieważnościowy obowiązany był bowiem do dokonania stosownych ustaleń na wstępnym etapie badania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak już wyżej wskazano, dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego na wstępnym etapie badania takiego wniosku nie wystarczyło w niniejszej sprawie ustalenie przez GINB, że w sprawie Sąd Administracyjny oddalił skargę na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Wobec okoliczności podnoszonej przez J. N., że przedmiotowy garaż objętym nakazem rozbiórki znajduje się na działce nr [...], organ nadzorczy winien był bowiem ustalić, czy taka okoliczność była przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego. Dopiero w przypadku gdy jasno z akt sprawy wynika, że kwestia posadowienia garażu na działce nr [...] była przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego, organ mógł zastosować art. 61a § 1 K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na wystąpienie przeszkody przedmiotowej. W tych warunkach wobec wadliwego zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a., Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera zatem usprawiedliwionych podstaw. Oceny tej nie zmienia treść art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy organ nadzorczy nie dokonał oceny, czy wyrok Sądu Administracyjnego oparty był o ten sam stan faktyczny i prawny jaki wywodzony jest przez J. N. we wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. czy garaż rzeczywiście posadowiony jest na działce nr [...]. Organ nie wykazał zatem czy w granicach sprawy o sygn. akt II SA/Kr 670/07 mogła mieścić się podnoszona przez J. N. ww. okoliczność. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.