VIII SA/Wa 1003/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich oddala skargę. 1. K.A. sp. z o. o. z siedzibą w F. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") pismem z [...] października 2011 r. wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy" lub "organ drugiej instancji") z [...] sierpnia 2011 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję (nr [...]) Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] czerwca 2011 r. podjętą w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] marca 2011 r. uchylającej uprzednią decyzję wydaną przez Kierownika ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r. Przedmiotem tych decyzji było przyznanie skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w pomniejszonej wysokości. 2.1. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2010 r. Zadeklarowała działki rolne położone w województwie zachodniopomorskim, wnioskując o przyznanie płatności OB (jednolita płatność obszarowa) - [...] ha. W trakcie prowadzonego postępowania organ ujawnił nieprawidłowości i wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej. Wezwanie dotyczyło również ustalenia największego spójnego obszaru uprawnionego do ww. płatności na działkach oznaczonych jako G, E, M, PP. Pismem z dnia [...] września 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o ustaleniu powierzchni referencyjnej PEG dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca pismem złożonym w dniu [...] września 2010 r. oświadczyła, że składa zmianę wniosku i dostosowuje powierzchnię działek do wielkości oznaczonych przez organ zgodnie z ww. informacją PEG. Do pisma dołączyła wyrysowane powierzchnie działek rolnych zajęte pod uprawy oraz formularz korekty wniosku w sprawie płatności obszarowych, który zawierał także wartości powierzchni zgłaszanych dla działek rolnych o wskazanych identyfikatorach. Organ pierwszej instancji wskazał, że płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) (Dz. Urz. WE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16). Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez Spółkę we wniosku wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosi [...] ha. W przypadku działki rolnej E z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie deklaracji skarżącej zawartej w jej korekcie powierzchnię [...] ha. W przypadku zaś działki rolnej PP z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni [...] ha wykluczono na podstawie deklaracji skarżącej zawartej w jej korekcie powierzchnię [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z jednolitej płatności obszarowej gruntów wynosi zatem [...] ha, w związku z powyższym powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli administracyjnej wynosi [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi [...] %. Stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną skutkują zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r., str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009) pomniejszeniem przyznanej kwoty płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. 2.2. Odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR złożyła skarżąca i wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej zmniejszenia płatności i przyznanie płatności zgodnie z jej żądaniem. Autor skargi wskazał, że pomiar powierzchni ewidencyjno -gospodarczej działki rolnej PEG wykonany zza biurka nie może w jego ocenie stanowić z zasady przesłanki do zmniejszenia powierzchni kwalifikowanej. Wynika to z faktu, że pomiar taki obarczony jest błędem ze względu na możliwe występowanie nierówności terenu, a przepisy unijne nakazują w przypadku wykazania nieprawidłowości w trakcie pomiaru wszczęcie procedury administracyjnej w celu wyjaśnienia rozbieżności z przeprowadzeniem kontroli na miejscu włącznie. Kwalifikowalność działek rolnych również należy sprawdzać za pomocą wszelkich możliwych środków, natomiast obszar kwalifikowany według skarżącej to rzeczywiście użytkowana rolniczo powierzchnia a nie powierzchnia w rzucie prostopadłym (ortofotomapa). Skarżąca poddała w konsekwencji w wątpliwość metodę teledetekcji służącą do pomiaru działek rolnych stosowaną przez Agencję z uwagi na brak świadectw certyfikacji systemu oprogramowania ARiMR używanego do tych pomiarów. Jedyną skuteczną metodą w przekonaniu skarżącej jest pomiar powierzchni działki podczas kontroli na miejscu, wtedy można określić jej rzeczywistą powierzchnię. Skarżąca powtórzyła, że dla określenia maksymalnego obszaru kwalifikowanego istotny jest wynik kontroli na miejscu powierzchni skonkretyzowanej działki rolnej, natomiast system ewidencji działek rolnych ma zawierać dane z wszystkich kontroli na miejscu, dane te zaś muszą być zawarte w odniesieniu do działki rolnej a nie producenta rolnego. Dodała, że w przypadku gdy rolnik kwestionuje uznanie pomiaru PEG jako maksymalnego obszaru kwalifikowanego jest uprawniony do żądania przeprowadzenia kontroli na miejscu lub przeprowadzenia innych środków dowodowych w celu określenia tej powierzchni. 2.3. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie stwierdził przy tym zmian stanu faktycznego i prawnego skutkującego wydaniem innego rozstrzygnięcia w sprawie. Podniósł w dalszej kolejności, powołując stosowne przepisy zarówno prawa krajowego, jak i unijnego dotyczące ustalania maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla danej działki rolnej na potrzeby systemów płatności, że przeprowadzenie kontroli na miejscu w każdej rozpoznawanej sprawie - wniosku o przyznanie płatności obszarowych nie jest obligatoryjne. W przypadkach zatem, w których kontroli tej nie przeprowadzono wyznaczanie powierzchni kwalifikowanej odbywa się w oparciu o ortofotomapy cyfrowe danej działki ewidencyjnej. Zdaniem organu odwoławczego zatem za prawidłowe i wystarczające w rozpoznawanej sprawie uznać należało ustalenia maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w stosunku do działek (co do których nie przeprowadzono kontroli na miejscu) w oparciu o system kontroli administracyjnej (ortofotomapa). Zdaniem Dyrektora ARiMR na uwagę zasługuje również okoliczność, że w trakcie postępowania tak przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających, że zadeklarowane we wniosku powierzchnie spełniają wszystkie warunki przyznania płatności określone w przepisach dotyczących zasad przyznawania płatności obszarowych. Przeciwnie zaś, w złożonej korekcie skarżąca potwierdziła powierzchnie poszczególnych działek kwalifikujące się do przyznania płatności w wysokości wyznaczonej przez Agencję na podstawie ustaleń kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę. Organ odwoławczy nie znalazł w konsekwencji podstaw do zakwestionowania wyników pomiarów powierzchni kwalifikowanych do wnioskowanej płatności. 3. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR stanowiącej częściowe powtórzenie argumentacji z odwołania Spółka powtórzyła pogląd, że maksymalny obszar kwalifikowany winien zostać ustalony z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu działek rolnych. Organ natomiast oparł się wyłącznie na pomiarach dokonanych w systemie komputerowym Agencji, który zawiera dane nieaktualne i nieobrazujące obecnego stanu. 4. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację zarówno co do ustaleń faktycznych, jak też wykładni i stosowania przepisów materialnoprawnych. 5. W załączniku do protokołu rozprawy przed Sądem skarżąca reprezentowana przez prokurenta przyznała, że w dniu [...] września 2010 r. złożyła zmianę wniosku dostosowującą powierzchnię zgłoszonych działek do wielkości oznaczonych w informacji PEG. W zaistniałej sytuacji nie istniały jednak podstawy do zmniejszenia powierzchni do której przyznano płatność o dwukrotność różnicy pomiędzy zgłoszeniem pierwotnym a poprawionym po otrzymaniu informacji PEG. Organ bowiem powinien potraktować zgłoszoną przez wnioskodawcę zmianę jako dozwoloną w trybie art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 korektę oczywistych błędów. Natomiast w zaskarżonych decyzjach ewidentny błąd organu pierwszej instancji polegający na wysłaniu wezwania do wyjaśnień przez przesłaniem wnioskodawcy informacji z systemu Agencji o tzw. PEG, zostaje przerzucony na skarżącą. Spółka zgłaszała pierwotnie powierzchnie działek, które w poprzednich latach zostały stwierdzone w trakcie kontroli na miejscu. Maksymalny obszar kwalifikowany jest związany z konkretną działką rolną i nie może być ustalany z pominięciem wyników kontroli na miejscu, choćby ustaleń powierzchni dokonano u poprzedniego użytkownika działek. Organy nie zgromadziły w sprawie dowodów, które w realiach niniejszej sprawy winny być włączone do akt sprawy z urzędu. Dodatkowo organy naruszyły w niniejszej sprawie zasadę zaufania do organów państwa. Nadto na rozprawie przed Sądem prokurent skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z protokołu jednostki certyfikującej z dnia [...] października 2010 r., który znajduje się w aktach sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 1131/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek, o których mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 5. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy przyznając przedmiotowe płatności przyjęły za podstawę powierzchnię deklarowaną ostatecznie przez Spółkę, tj. [...] ha. Taka powierzchnia została bowiem zadeklarowana przez nią samą w zmianie do wniosku z dnia [...] września 2009 r. o przyznanie płatności (patrz: k. [...] akt administracyjnych). Organy działały zatem zgodnie z jej żądaniem, poza konsekwencjami błędów Spółki. Skoro w obrocie prawnym pozostaje skorygowany wniosek Spółki o przyznanie płatności, to znaczy, że na etapie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w sprawie nie występowały wątpliwości co do powierzchni gruntów. Brak było w konsekwencji podstaw do dokonywania kontroli na miejscu, która przeprowadzana jest wyjątkowo, przykładowo wówczas, gdy wystąpią wątpliwości co do powierzchni. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 86) do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006. Z ww. przepisu wynika, że dane z wniosków o przyznanie płatności wykorzystuje się w pierwszej kolejności od wyników z kontroli na miejscu. Skoro skarżąca na etapie postępowania przed organami złożyła zmianę wniosku z której wynika, że deklarowana przez nią powierzchnia gruntów rolnych wynosi [...] ha, a powierzchnia ta zgadza się z ustaleniami organu dokonanymi na podstawie kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę, to zbędnym było już przeprowadzenie dodatkowej kontroli na miejscu. Organ nie miał bowiem wątpliwości co do powierzchni gruntów zadeklarowanej przez skarżącą we wniosku, a treść tego wniosku była dla niego wiążąca. W takiej sytuacji organ mógł więc odstąpić od przeprowadzenia kontroli na miejscu, tym bardziej, że przeprowadzenie takiej kontroli nie jest obligatoryjne, a przyznanie płatności nastąpiło przecież zgodnie ze zmianą wniosku Spółki z dnia [...] września 2010 r. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie należy również przyznać chronologii zdarzeń jaka miała w niej miejsce. Spółce doręczone bowiem zostało zarówno wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wniosku (z dnia [...] sierpnia 2010 r.), jak i zawiadomienie o powierzchni referencyjnej dla wskazanych przez nią we wniosku powierzchni PEG (z dnia [...] września 2010 r.). Powyższe zaś niewątpliwie nastąpiło przed złożeniem przez skarżącą zmiany wniosku z dnia [...] września 2010 r. Tym samym, wbrew temu co podnosi skarżąca, nie było już możliwe dokonanie przez nią korekty wniosku nie skutkującą negatywnymi dla Spółki konsekwencjami polegającymi na przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości. Korekta bowiem tzw. oczywistych błędów, o której mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie skutkująca nałożeniem przez organ sankcji, możliwa była jedynie przed wystosowaniem przez organ ww. wezwania w którym to wskazano nieprawidłowości w złożonym przez Spółkę wniosku. Korekta ta nie nastąpiła również przed otrzymaniem przez Spółkę zawiadomienia z dnia 11 września 2010 r. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach wniosku, poprawki we wniosku nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Poprawna powierzchnia uprawnionych do płatności gruntów, zgodna z ustaleniami kontroli administracyjnej, została natomiast zadeklarowana przez skarżącą dopiero w zmianie do wniosku z dnia [...] września 2010 r. Fakt zaś skierowania przez organ w pierwszej kolejności wezwania do Spółki, a dopiero następnie zawiadomienia o powierzchni referencyjnej deklarowanych przez nią we wniosku działek rolnych, w ocenie Sądu nie stanowi naruszenia zasady zaufania obywatela do organów państwa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić bowiem należy, że do zmiany wniosku przez skarżącą doszło w wyniku działań ARIMR, wskutek uprzedniego wezwania organu z dnia [...] sierpnia 2010 r., a następnie zawiadomienia z dnia [...] września 2010 r. Spółka dopiero wówczas, w zmianie do wniosku z dnia [...] września 2010 r. o przyznanie płatności, zadeklarowała powierzchnię (PEG) wskazaną przez organ, ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej, wynoszącą [...] ha. Okolicznością bezsporną jest również, że ww. powierzchnia została zadeklarowana przez samą skarżącą. Spółka nie skorygowała też ponownie swojego wniosku. Dlatego za chybione lub (i) pozbawione istotnego wpływu na wynik sprawy, uznać należy zarzuty skargi. Spółka nie może bowiem obciążać organu negatywnymi konsekwencjami swoich działań. Organy nie mogły działając z urzędu zwiększyć powierzchni (PEG) deklarowanej ostatecznie przez Spółkę na potrzeby płatności. Powierzchnia gruntów uprawnionych do płatności deklarowana przez Spółkę we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona przez organ w kontroli administracyjnej wyniosła zaś [...] ha. Tym samym łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności wynosi [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi więc [...] %. Powyższe co wskazano już wyżej przyznała nawet sama Spółka korygując swój wniosek. W takiej zaś sytuacji wystąpiła podstawa do zastosowania art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, która wynosi więcej niż 3% lub 2 ha i nie więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej, kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona o kwotę przypadającą na dwukrotną stwierdzoną różnicę. Dlatego też, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy ARiMR prawidłowo przyznały skarżącej płatności w pomniejszonej wysokości w oparciu o ww. przepis, tj. o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Co do zarzutu skargi, że organy ARiMR nie zebrały z urzędu materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośrednich organy są obowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia, a nie zebrania w całości materiału dowodowego w sprawie. Nadto, w postępowaniu o przyznanie ww. płatności ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ww. ustawy). Dodatkowo Sąd zauważa, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich jest postępowaniem prowadzonym w oparciu o złożony przez rolnika wniosek, czy też zmianę tego wniosku. Odnosząc się zaś do wniosku dowodowego złożonego przez skarżącą na rozprawie przed Sądem, wyjaśnić należy, że przeprowadzenie dowodu z protokołu jednostki certyfikującej z dnia [...] października 2010 r., znajdującego się w aktach administracyjnych dołączonych do innej sprawy, a toczącej się przed tutejszym Sądem pod sygnaturą akt VIII SA/Wa 1131/11 nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie niniejszej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. oddalił przedmiotowy wniosek. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.