II GSK 1344/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. A. Spółki z o.o. w F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1003/11 w sprawie ze skargi K. A. Spółki z o.o. w F. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz K. A. Spółki z o.o. w F. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1003/11, oddalił skargę K. A. Sp. z o.o. w F. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu sprawy: W dniu 17 maja 2010 r. K. A. Sp. z o.o. w F. (dalej: skarżąca lub spółka) złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Do płatności zadeklarowała działki rolne o obszarze 83,39 ha, położone w województwie z. W trakcie postępowania administracyjnego, w wyniku ujawnienia nieprawidłowości, organ wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie różnicy dotyczącej sumy powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do uzyskania wnioskowanych płatności na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz nieprawidłowości dotyczących działek rolnych oznaczonych we wniosku jako działki rolne: G, E, M, PP w zakresie powierzchni ich największego spójnego obszaru uprawnionego do ww. płatności. Pismem z 11 września 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o ustaleniu powierzchni referencyjnej PEG dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca zmieniła swój pierwotny wniosek. Oświadczyła, że dostosowuje deklarowaną powierzchnię działek zgodnie ze wskazówkami organu (77,18 ha). Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 r. w pomniejszonej wysokości. Jak uzasadnił organ I instancji, płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. oraz na podstawie złożonej korekty wniosku, oraz pomniejszona ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Jak wyjaśnił, powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w pierwotnym wniosku skarżącej wyniosła 83,39 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 77,18 ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wyniosła zatem 6,21 ha. Różnica pomiędzy pierwotnie deklarowaną powierzchnią działek rolnych oraz powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wyniosła 8,0461%. Jak wskazał organ skarżąca zawyżyła powierzchnię deklarowanych gruntów rolnych na potrzeby wnioskowanych płatności. Stanowiło to podstawę do jej pomniejszenia o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę, zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L. 316.65 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009"). Jak podkreślił organ pierwszej instancji, powierzchnia referencyjna została ustalona przez organ w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w przepisach art. 15, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał w uzasadnieniu decyzji, stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, a zatem nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia kontroli na miejscu. Powołując się na korektę wniosku o przyznanie płatności złożoną przez skarżącą, organ odwoławczy stwierdził, że wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zastosowanie systemu kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę. Ponadto skarżąca nie wykazała, ażeby konieczne było przeprowadzenie kontroli na miejscu. Na rozprawie przed WSA, prokurent spółki złożył załącznik do protokołu (pismo z 3 kwietnia 2012 r.), w którym za bezzasadne uznał pomniejszenie płatności. Jak wskazał, organy posiadały wiedzę o powierzchni przedmiotowych gruntów, deklarowaną na potrzeby płatności przez inny podmiot (spółkę cywilną). Rozpoznając skargę spółki na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, podstawę materialnoprawną decyzji stanowił między innym art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony, zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, od 15 marca 2010 r. w krajowym porządku prawnym obowiązuje art. 9a ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 poz. 76 ze zm.; dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji"). Zgodnie z treścią tego przepisu, do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006. W ocenie Sądu pierwszej instancji, stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Płatność została przyznana spółce na podstawie jej skorygowanego wniosku. Zatem, spór koncentruje się na zasadności pomniejszenia płatności w związku z pierwotnym zawyżeniem przez skarżącą deklarowanej powierzchni gruntów rolnych o 6,21 ha (różnica 8,05%). Organy przyjęły, że dla przyznania płatności wystarczające były dane ostatecznie deklarowane przez spółkę oraz wyniki kontroli administracyjnej z zastosowaniem ortofotomapy. Działały zatem zgodnie z żądaniem skarżącej wyrażonym w skorygowanym wniosku o przyznanie płatności. Konsekwencją błędu spółki było pomniejszenie przyznanej jej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą przez organ różnicę pomiędzy powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej z zastosowaniem ortofotomapy, zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009. Ponadto, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma chronologia zdarzeń występujących w trakcie postępowania administracyjnego. Spółce doręczono bowiem wezwanie do złożenia wyjaśnień i zawiadomienie o powierzchni referencyjnej, przed złożeniem przez nią korekty wniosku. W świetle art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, obowiązkiem organu było zastosowanie tzw. sankcji, o której mowa w art. 58 akapit pierwszy powołanego rozporządzenia. Skoro bowiem właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach wniosku, to poprawki we wniosku nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Fakt skierowania przez organ w pierwszej kolejności wezwania do spółki, a dopiero następnie zawiadomienia o powierzchni referencyjnej deklarowanych przez skarżącą we wniosku działek rolnych, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi uchybienia procesowego, które w realiach niniejszej sprawy mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, spółka nie może obciążać organu negatywnymi konsekwencjami swoich działań. Organy nie mogły działając z urzędu, zwiększyć powierzchni (PEG) deklarowanej ostatecznie przez spółkę na potrzeby płatności. Za chybione zatem Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące materiałów dowodowych posiadanych przez organy a związanych z płatnością w innym postępowaniu. Spółka wywiodła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez uchylenie skarżonych decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 21 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 przez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie); Naruszenie przepisów postępowania, tj. : 1. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a." ), poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych aktach sprawy z pominięciem dokumentów nie przesłanych przez organ sądowi; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. z pominięciem części akt sprawy w postaci części zarzutów zgłoszonych w pismach skarżącego w tym załącznika do protokołu rozprawy z dnia 3 kwietnia 2012 r. oraz pism w postępowaniu administracyjnym; 3. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia poza zarzuty i wnioski skargi, pełnej i wyczerpującej oceny legalności skarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej można dopatrzyć się mankamentów w zakresie precyzji sformułowania zarzutów w szczególności procesowych, na potrzeby podważenia zasadności zastosowania przez organ wobec skarżącej sankcji przewidzianej w przepisie art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Niemniej, mając na uwadze zagwarantowane w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji prawo do sądu, nie powinno być przeszkód do samodzielnego zidentyfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej. Takie stanowisko zostało wyrażone w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941). Skarga kasacyjna, co wymaga podkreślenia, powołała się na przedłożony przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji załącznik do protokołu z rozprawy, wskazujący na istotne mankamenty postępowania dowodowego toczącego się przed organem, wręcz mogące wskazywać na wprowadzenie skarżącej przez organ w błąd co do podanej przez nią powierzchni spornej działki rolnej. W zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji, nie ustosunkowano się do tych zarzutów, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, w każdym zaś razie w zakresie umożliwiającym skontrolowanie pod tym kątem stanowiska organu. W świetle wspomnianego załącznika do protokołu z rozprawy skarżąca nie była uprzednio posiadaczem gruntu, o którego płatności ubiegała się. W odniesieniu do tego gruntu wniosek o przyznanie płatności za 2010 r. spółka złożyła po raz pierwszy. Poprzednim posiadaczem wspomnianej działki byli wspólnicy spółki cywilnej B. A. Działka ta, jak wskazała skarżąca, była wówczas przedmiotem kontroli na miejscu ze strony organu i powierzchnia jej obszaru nie była przez organ kwestionowana. Na okoliczność, iż powierzchnia działki wynosiła 83,39 ha wskazuje znajdujący się w aktach administracyjnych protokół z dnia 27 października 2010 r., a więc sporządzony przed datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (9 czerwca 2011 r.), dotyczący kontroli przeprowadzonej przez "PNG" Sp. z o.o. w Z., będącą jednostką akredytowaną przez Ministra Rolnictwa dla zbadania poprawności prowadzenia gospodarstwa ekologicznego. Wyjaśnienie przez organ powyższych okoliczności, najpóźniej na etapie podejmowania rozstrzygnięcia o zastosowanej sankcji, o której mowa w art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, co w sprawie nie miało miejsca, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z ust. 1 art. 73 powołanego rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, zawierającego wyjątki od stosowania obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się ich w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Jak już wspomniano, przeprowadzenie powyższych ustaleń dokonuje organ. Sąd pierwszej instancji nie jest władny poczynić takich ustaleń we własnym zakresie. Natomiast może, i powinien, skontrolować prawidłowość takich ustaleń organu, ale w okolicznościach sprawy nie było to możliwe z przyczyn zależnych od organu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ, na potrzebę zastosowania przepisu art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009, zbada zasadność zarzutów skarżącej spółki, że nie ponosi winy za stwierdzone przez organ nieprawidłowości, stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 powołanego rozporządzenia. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.