I OSK 2135/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2031/11 w sprawie ze skargi D. P., A. P. i F. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2031/11 oddalił skargę D. P., A. P. i F. P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. P., A. P. i F. P. od decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. wydanej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ulicy W. [...] w Warszawie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że na podstawie przydziału nr [...] z dnia [...] kwietnia 1958 r. W. K. otrzymał kwaterę stałą – mieszkanie służbowe położone w Warszawie przy ulicy W. [...] m. [...], do zamieszkiwania w tym lokalu uprawnieni byli żona, syn i dwie córki. Wyrokiem z dnia 18 marca 1986 r. Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy orzekł rozwód związku małżeńskiego zawartego pomiędzy W. K. i J. K. W. K. zmarł 16 sierpnia 2004 r. Po jego śmierci w lokalu pozostali J. K., D. P., A. P. i F. P. i H. K.. J. K. zmarła 21 kwietnia 2010 r. W dniu 16 czerwca 2010 r. do organu Agencji wpłynęło oświadczenie D. P., z którego wynika, że w 1982 r. wraz mężem zamienili się na mieszkanie z W. K. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010 r. D. P., A. P. i F. P. wystąpili o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w Warszawie przy ulicy W. [...] na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej podkreślając, że nie mają innego lokalu i nie zalegają w opłatach. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie odmówił przyznania D. P., A. P. i F. P. prawa zamieszkiwania we wskazanym lokalu mieszkalnym w trybie określonym w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu sytuacja wnioskujących nie spełnia przesłanek wskazanych w tym przepisie, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu 30 czerwca 2010 r. Rozpatrując sprawę w wyniku wniesienia przez wnioskodawców odwołania Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej podniósł, że ustawodawca w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie sprecyzował co należy rozumieć pod pojęciem "wyjątkowej sytuacji". Organ zobowiązany jest odnieść się do podanych przez stronę okoliczności indywidualnych, na których strona opiera swoje przekonanie, że znajduje się w sytuacji wyjątkowej i wywodzi dla siebie określone skutki prawne. Użyta w art. 29 ww. ustawy forma "dyrektor może wydać decyzję" daje jedynie możliwość przyznania zainteresowanemu prawa zamieszkiwania, nie nakłada natomiast na organ obowiązku przyznania takiego prawa. Dalej organ wskazał, że sytuacja wnioskujących nie należy do łatwych, lecz nie można jej zaliczyć do wyjątkowo trudnej, zasługującej na szczególne traktowanie. O wyjątkowości sytuacji nie przesądza bowiem podnoszony przez wnioskujących fakt zamieszkiwania w lokalu przy ulicy W. [...] m. [...] wielu pokoleń rodziny skarżących. Lokal mieszkalny W. K. otrzymał w związku z pełnieniem zawodowej służby wojskowej. Po jego śmierci organy Agencji nie miały obowiązku zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych byłej małżonki J. K. oraz pełnoletnich dzieci, które pozakładały własne rodziny. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie ma obowiązku zabezpieczania potrzeb mieszkaniowych rodzinie zmarłego emeryta wojskowego, jeżeli przepisy obowiązującego prawa nie kształtują takiego obowiązku albo jeżeli członkowie rodziny, pozostali w lokalu mieszkalnym Agencji po śmierci uprawnionego nie spełniają przesłanek do uregulowania im tytułu prawnego. Ani zamieszkiwanie w lokalu, ani regularne opłacanie czynszu nie jest taką okolicznością. D. P. posiada niezabudowaną działkę, a więc posiada rezerwę kapitałową, A. P. i F. P. wprawdzie nie pracują, ale są to osoby młode, a więc mają możliwości znalezienia pracy. Choroba D. P. nie jest tego rodzaju, by wymagała stałej opieki drugiej osoby, może ona sama funkcjonować. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli D. P., A. P. i F. P.. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 30 i art. 31 Konstytucji RP, oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Sąd stwierdził, że z użytego sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Sąd I instancji zaznaczył, że na osobie składającej wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym pozostającym w zasobie mieszkaniowym WAM, w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, ciąży obowiązek wykazania, że znajduje się ona w "sytuacji wyjątkowej". Wprawdzie powołana ustawa nie definiuje wskazanego pojęcia, lecz – jak słusznie zauważa Prezes WAM – "sytuacji wyjątkowej" należy upatrywać w takich stanach czy zdarzeniach, które w sposób oczywisty odbiegają od ogólnie akceptowanej normy. Tak więc "wyjątkowość", w rozumieniu powołanego przepisu, powinna się wiązać ze szczególną sytuacją, w której znalazł się wnioskodawca. Wprowadzając możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie ww. przepisu, ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "sytuacji wyjątkowej", czego skutkiem jest przeniesienie na organ administracji obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje przypadek uzasadniający wydanie wnioskowanej przez stronę decyzji. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja strony nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku, pozostawił uprawnionemu organowi. W ocenie Sądu I instancji organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Sąd podkreślił, że nadrzędnym ustawowym celem organów wojskowych jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią służbę wojskową. Okoliczności, na które powołała się w toku postępowania administracyjnego skarżąca, nie dają podstaw do zakwalifikowania ich jako "sytuacji wyjątkowej". Nie świadczą one bowiem o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez D. P., jak również A. P. i F. P. we własnym zakresie. D. P. posiada nieruchomość niezabudowaną, która stanowi zabezpieczenie finansowe. A. P. i F. P. to młode osoby, zdolne do pracy i na pewno znajdą zatrudnienie. Organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły, że wykazany dochód skarżącej nie pozwala na uznanie, że nie jest ona w stanie zabezpieczyć swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, np. poprzez wynajem innego mieszkania. Również sytuacja zdrowotna skarżącej – jakkolwiek trudna – nie może być kwalifikowana jako sytuacja wyjątkowa, w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zarzuty podniesione w skardze nie podważają dokonanych w sprawie ustaleń organów i nie dają podstaw do przyznania skarżącym prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. P. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym od 28 grudnia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. poprzez aprobowanie przez Sąd uchybień organu wyrażających się w braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych sprawie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i prawne polegające na błędnym stwierdzeniu, że sytuacja skarżącej nie jest "wyjątkowa" lecz "powszechna" i tym samym jej wniosek z 22 czerwca 2010 r. nie zasługuje na uwzględnienie; b) art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w skardze na decyzję organu, podczas gdy rozpoznanie tych zarzutów miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji organu co w konsekwencji doprowadziło do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonej orzeczenia, 2. naruszenie przepisów prawa materialnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest: a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ w związku z art. 23 ust. 3 lit. b/ ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym od 28 grudnia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten powinien był być zastosowany przez organ podczas załatwiania sprawy skarżącej z jej wniosku z 22 czerwca 2010 r. z uwagi na fakt, że na podstawie wyżej wymienionego przepisu skarżąca, jak żona uprawnionego, zmarłego, żołnierza była uprawniona do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym mieszkała nieprzerwanie od 1958 r. i zaniechanie uwzględnienia skargi wniesionej przez skarżącą na decyzję z dnia 9 czerwca 2011 r. pomimo naruszenia przez organ przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy przepisów prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całość Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie nie występowały przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało, zgodnie z § 1 tego artykułu, rozpoznać sprawę w granicach zakreślonych przez podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy stwierdzić, że żaden z tych zarzutów nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Skarżąca nie wykazała, że w powyższy sposób został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zarzucane w skardze kasacyjnej uchybienie polegać miało na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji braku wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, dokonania dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie i w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia w oparciu o błędne ustalenia faktyczne i prawne. Mimo tak postawionego zarzutu w skardze kasacyjnej nie przedstawiono jakie konkretne, istotne dla oceny wniosku skarżących - z punktu widzenia art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (również ten przepis materialnoprawny powiązany został z omawianym zarzutem) - okoliczności faktyczne nie zostały zbadane i dostatecznie w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione, jakie dowody oceniono dowolnie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono w tym względzie jedynie polemiczne w stosunku do stanowiska organów i Sądu I instancji wywody, które prowadzić miały do wykazania, że sytuacja skarżącej i jej dorosłych dzieci winna być potraktowana jako wyjątkowa w rozumieniu art. 29 powołanej ustawy. Należy w tym miejscu powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że decyzje wydawane na podstawie art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że to organowi pozostawiony został wybór określonego sposobu załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona, nie obejmuje celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada jedynie, czy organ orzekający zebrał cały materiał dowodowy i po jego wszechstronnej ocenie i należytym wyważeniu interesu społecznego i indywidualnego podjął zaskarżone rozstrzygnięcie. Ocena, że organy należycie wypełniły swoje obowiązki, a interes żołnierzy zawodowych oczekujących na realizację swoich ustawowych uprawnień góruje nad interesem skarżącej, która jest w stanie zabezpieczyć swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, jaką wyraził Sąd w zaskarżonym wyroku nie została skutecznie przez skarżącą podważona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał sprawę w granicach wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób, który nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uwzględnienie zarzutu dotyczącego naruszenia tego przepisu. Jakkolwiek istotnie Sąd nie odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 30 i 31 Konstytucji RP oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Niezależnie od tego, że naruszenie tych norm nie zostało wykazane, to zauważyć trzeba, że żaden z tych przepisów nie mógłby w sposób samodzielny, niezależny od mających w sprawie zastosowanie przepisów materialnoprawnych i proceduralnych, uzasadniać żądania uwzględnienia skargi. Pominięcie więc rozważań w tym względzie nie mogło mieć istotnego wpływu ma wynik sprawy, a tylko w takim przypadku, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógłby zostać uwzględniony. Nie doszło też w rozpoznawanej sprawie do naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a właśnie jak podano w zarzucie poprzez niezastosowanie art. 23 ust. 3 lit. b/ ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym od 28 grudnia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. W sprawie, która została zakończona zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją rozpatrzony został przez właściwe organy wniosek D. P., A. P. i F. P. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu na podstawie art. 29 powołanej ustawy i prawidłowo w oparciu o ten przepis prawa materialnego sprawa została rozpoznana. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.