II SA/Rz 57/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 900 zł /słownie: dziewięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. N. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Usługi Transportowe "[...]" J. N. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia prawa przy wykonywaniu transportu drogowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy i w/w decyzji, przedmiotem kontroli przedsiębiorstwa J. N. "[...]" przeprowadzonej w dniach 8 grudzień 2008 – 12 styczeń 2009 r. były regulacje związane z: 1. Kontrolą dokumentów przewozowych oraz dokumentacji związanej z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, 2. Ruchem drogowym w zakresie transportu, o którym mowa w art. 1 w/w ustawy, na zasadach określonych w przepisach działu V ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), 3. Kontrolą przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. W wyniku tej kontroli WITD opisaną powyżej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nałożył na wskazanego Przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej kwocie 30 000 zł. stwierdzając względem zatrudnionych kierowców naruszenia prawa polegające na: 1. Skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę, 2. Przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 1 godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę, 3. Nieokazanie podczas kontroli w Przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień,, 4. Okazanie podczas kontroli w Przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę, 5. Za długie zapisywanie wykresówki – za każdą wykresówkę, 6. Skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny i za każdą rozpoczętą kolejną godzinę. Odwołanie od decyzji WITD z dnia [...] marca 2009 r. złożył J. N., działający przez pełnomocnika M. N., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w związku z: - naruszeniem zasady praworządności wynikającej z art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 Kpa i art. 87 i 88 Konstytucji, - z powodu powołania niepełnej podstawy prawnej, czym naruszono art. 107 Kpa, - rozpoczęciem kontroli mimo toczących się kontroli innych organów, czy naruszono art. 83 ust. 1 i art. 79 ust. 4 pkt 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Strona odwołująca zwróciła się także o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji do chwili rozpatrzenia odwołania uzasadniając to naruszeniem przepisów prawa materialnego, w tym Konstytucji RP, co czyni tę decyzję dotkniętą wadą nieważności. Wniosła również o zobowiązanie WITD do wskazania miejsca publikacji w urzędowym języku Unii Europejskiej rozporządzenia Rady (EWG) 3820/85, 3821/85 i (WE) 2135/98. Rozpatrujący odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej wydanego przez siebie rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 6, art. 8, art. 9 ust. 2 i 3, art. 10 ust. 2 i 3 oraz art. 12 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 i (WE) Nr 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 (Dz. Urz. UE Nr L 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985), art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.1 a i b, lp. 10.2 a i b, lp. 10.4 a i b, lp. 11.2 ust. 2, lp. 11.4 ust. 1 i 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w wyniku dokonanej w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowej materiału dowodowego stwierdził, że objęta odwołaniem decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i w sposób zgodny z przepisami prawa. Nałożone kary pieniężne są słuszne i oparte na poprawnych wyliczeniach co do odpowiadających im naruszeń. Zdaniem GITD organ I instancji nie naruszył także art. 6 Kpa, gdyż w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa, pouczył stronę o przysługujących jej prawach, a w uzasadnieniu swej decyzji odniósł się do jej wyjaśnień składanych w toku postępowania. Decyzja ta zawiera również wszystkie niezbędne elementy wymagane art. 107 Kpa. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika strony, że w dniu rozpoczęcia kontroli trwała kontrola innych organów, wskazał, że organ I instancji nie mógł potwierdzić tych okoliczności z uwagi na brak odpowiednich wpisów w książce kontroli Przedsiębiorcy. Mimo że upoważnienie do kontroli wystawione 19 listopada 2009 r. dotknięte było oczywistą omyłką pisarską co do jej daty rozpoczęcia (8 grudzień 2009 r.) i zakończenia (6 grudzień 2009 r.), to organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji prawidłowo wskazał okres objęty kontrolą, a nieprawidłowość ta nie miała charakteru rażącego i nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji I-instancyjnej. Co do zarzutu naruszenia art. 87 i art. 88 Konstytucji RP z powodu niewskazania miejsca publikacji naruszonych przepisów rozporządzeń Rady (EWG) 3920/85 i 2135/98, GITD wskazał na prawidłowe podanie przez organ I instancji miejsca publikacji aktów prawnych, na podstawie których nałożono na stronę kary pieniężne. Powołując się na przepisy Konstytucji RP i system prawny Unii Europejskiej organ odwoławczy nie podzielił też twierdzeń pełnomocnika odwołującego, że rozporządzenia w zakresie transportu drogowego były "nieautoryzowanymi źródłami prawa", a przez to nie mogły wpływać na prawa i obowiązki strony niniejszego postępowania; są one stosowane bezpośrednio, bez potrzeby inkorporowania do krajowego porządku prawnego. Odnosząc się do twierdzeń pełnomocnika, że wszystkie przypadki przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdów w granicach do 30 min wynikają z przyczyn niezawinionych przez kierowców, organ odwoławczy wskazał na treść art. 12 rozporządzenia 561/2006, który umożliwia w określonych w nim sytuacjach i pod określonymi warunkami odstępstwo od przepisów art. 6 – 9. Przepis ten został wprowadzony w celu umożliwienia kierowcom prawidłowej reakcji w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia, czyli w sytuacjach nadzwyczajnych trudności, niezależnych od woli kierowcy oraz ewidentnie nieuniknionych i nie dających się przewidzieć nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Ponadto na mocy art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia 561/2006 przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać przepisów rozdziału II tego rozporządzenia oraz rozporządzenia (EWG) nr 3821/85. Skargę na decyzję GITD z dnia [...] października 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. N. domagając się uchylenia w całości jej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w związku z: - naruszeniem wynikającej z art. 2 i 7 Konstytucji RP zasady praworządności i naruszenia zasad ogólnych zawartych w art. 6 – 16 Kpa, - naruszeniem postanowień art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego przedstawiając przebieg postępowania w sprawie stwierdził aktualność swojego stanowiska dokładnie wyrażonego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Na tej podstawie wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi J. N. jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwany dalej GITD) z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. GITD jest organem centralnym administracji publicznej mającym swą siedzibę w mieście stołecznym Warszawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; zwana dalej u.t.d.). Właściwość miejscową Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) w sprawie kontroli opisanej decyzji GITD kształtuje treść § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 18 kwietnia 2011 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz.U. Nr 89, poz. 506). W myśl tej regulacji, rozpoznawanie spraw z zakresu działania Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczących nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Na tej podstawie należy stwierdzić, że to WSA w Rzeszowie jest sądem właściwym do rozpoznania skargi J. N. W toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja GITD narusza prawo w sposób nakazujący jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sprawa nałożenia na skarżącego J. N. kary pieniężnej stanowiła przedmiot wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2347/10. Wskazanym orzeczeniem WSA w Warszawie uchylił decyzję GITD z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30 000 zł. W uzasadnieniu tego kasacyjnego orzeczenia WSA zawarł jednoznaczne stanowisko: Główny Inspektor Transportu Drogowego jest, tak jak Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, organem merytorycznie umocowanym w zakresie kontroli będącej przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie. Stwierdzenie zatem w decyzji, że organ odwoławczy nie miał powodu zajmowania się dowodami przedstawionymi przez stronę w odwołaniu doprowadziło na naruszenie wymienionych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena w jakiej mierze dowody dostarczone przez skarżącego w odwołaniu miały wpływ na wynik sprawy, wobec nierozpatrzenia przez organ odwoławczy tych dowodów, stała się niemożliwa (...). W związku również i z tymi okolicznościami, odmówienie przez organ odwoławczy rozpatrzenia dokumentów załączonych przez skarżącego do odwołania tylko z tej przyczyny, że nie zostały one dostarczone w czasie kontroli, nie było uzasadnione i naruszało przepisy art. 75 § 1 i art. 138 k.p.a. W przytoczonej wypowiedzi, WSA jednoznacznie i w sposób negatywny ocenił postępowanie GITD polegające na pominięciu przez ten organ dowodów przedstawionych przez stronę po zakończeniu postępowania kontrolnego. Kluczowe znaczenie dla sprawy kontroli ponownie wydanej przez organ odwoławczy decyzji ma treść art. 153 p.p.s.a. Na jego mocy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1031/09). Decyzja GITD zaskarżona do WSA w Rzeszowie została wydana w wyniku ponownego rozpoznania odwołania J. N. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Dlatego obowiązkiem WSA w Rzeszowie jest ustalenie czy Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę w.w. zastosował się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA. O tym obowiązku decyduje treść art. 153 p.p.s.a. (zob. art. NSA z 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1358/09). Mając na uwadze regulacje art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu odwołania GITD powinien był wprowadzić w życie ocenę dokonaną w kasacyjnym wyroku WSA z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2347/10. W konsekwencji, Organ odwoławczy miał obowiązek rozpatrzyć dokumenty załączone przez skarżącego do odwołania na zasadzie art. 75 § 1 i art. 138 k.p.a. Tymczasem, jak wynika z analizy czynności organu odwoławczego a przede wszystkim treści kontrolowanej decyzji, GITD odmówił uwzględnienia dowodów przedstawionych przez skarżącego po zakończeniu kontroli przedsiębiorcy. W uzasadnieniu decyzji zawarto stwierdzenie, że dowody okazane przez przedsiębiorcę w późniejszym okresie niż termin wyznaczony przez inspektorów nie można uznać za realizacje obowiązku w zakresie dokumentowania faktów będących przedmiotem kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa. Jednocześnie zauważono, że zagubienie takiej dokumentacji czy też zaangażowanie się strony w inne czynności nie może stanowić okoliczności zwalniającej stronę z odpowiedzialności za naruszenie prawa. Te twierdzenia organu administracji stoją w opozycji do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie. Dlatego nie można mieć wątpliwości , iż Organ naruszył ponownie art. 75 § 1 i art. 138 k.p.a. Pominięcie przez organ oceny prawnej wyroku WSA wydanego w sprawie spowodowało również bezpośrednie naruszenie przytoczonego już wyżej art. 153 p.p.s.a. Ta praktyka organu naraziła stronę na uciążliwości związane z koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy z przyczyn, o których organ miał pełną wiedzę. W świetle tych okoliczności należy podzielić zarzut zawarty w skardze J. N., że GITD całkowicie zignorował wyrok WSA wskazujący na braki formalne postępowania kontrolnego a także zawarte w nim zalecenia. Organ w sposób oczywisty naruszył powołane wyżej przepisy postępowania, co uzasadnia uchylenie jego decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. GITD ponownie prowadząc postępowanie uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2347/10. Ma to polegać na odniesieniu się do dowodów przedstawionych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.