II OSK 1571/12

Dnia 6 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 roku sygn. akt IV SA/Wa 31/12 odrzucającego skargę A.Z. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 4 1 Postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A.Z. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazując, iż organ ten nie rozpoznał jego skargi z dnia 19 sierpnia 2010 r. - złożonej na podstawie art. 227, 229 i 230 k.p.a. - na "decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zatwierdzenia uchwały Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych z dnia 19 sierpnia 2008 r. o przyjęciu Studium Techniczno – Ekonomiczno - Środowiskowego budowy drogi ekspresowej S-7 Gdańsk – Warszawa - Chyżne odc. Koszwały - Kazimierzowo". Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest w istocie postępowanie skargowe uregulowane działem VIII K.p.a. - "Skargi i wnioski" (art. 221 k.p.a. i następne), zainicjowane skargą skarżącego z 19 sierpnia 2010 r. skierowaną do organu administracji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd o braku dopuszczalności skargi w sprawach skarg i wniosków. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 104 k.p.a. poprzez niezakwalifikowanie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzającej uchwałę Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych z dnia 19 sierpnia 2008 r. o przyjęciu Studium Techniczno – Ekonomiczno - Środowiskowego budowy drogi ekspresowej S-7 Gdańsk – Warszawa - Chyżne odc. Koszwały - Kazimierzowo", jako decyzji administracyjnej. Po drugie, art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227, 229 i 230 k.p.a. poprzez potraktowanie odwołania skarżącego jako skargi, o której mowa w Dziale VIII k.p.a. Po trzecie, art. 134 i art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku rzeczywistego uzasadnienia, co do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Po czwarte, art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie wniesionej skargi za niedopuszczalną. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., Nr 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do stwierdzenia, że wniesione przez skarżącego pismo z dnia 19 sierpnia 2010 r., skierowane do Ministra Infrastruktury za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, stanowiło odwołanie od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zatwierdzającej uchwałę Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych z dnia 19 sierpnia 2008 r. o przyjęciu Studium Techniczno – Ekonomiczno - Środowiskowego budowy drogi ekspresowej S-7 Gdańsk – Warszawa - Chyżne odc. Koszwały - Kazimierzowo". Ponadto, w ocenie skarżącego, decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad stanowiła decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Wbrew jednak stanowisku skarżącego, Sąd I instancji, podobnie jak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz sprawujący nad nim nadzór minister właściwy do spraw transportu, prawidłowo zakwalifikowały pismo skarżącego jako skargę wniesioną w trybie Działu VIII k.p.a. Jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, skarga na bezczynność przysługuje jedynie w sytuacji, gdy dopuszczalna jest skarga na rozstrzygnięcia opisane w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. W tej sytuacji rolą Sądu I instancji była analiza, czy pismo złożone przez skarżącego mogło zostać załatwione w drodze zaskarżalnej do wojewódzkiego sądu administracyjnego decyzji, postanowienia bądź też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji dość lakonicznie rozważył treść pisma skarżącego, ograniczając się do stwierdzenia, że pismo to stanowiło skargę w trybie działu VIII k.p.a., jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a tylko takie uchybienie mogłoby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jak już wyżej wskazano, analiza złożonego przez stronę pisma, którego niezałatwienie stanowiło podstawę do złożenia skargi na bezczynność, prowadzi do wniosku, że pismo to nie mogło zostać załatwione w sposób, który umożliwiałby kontrolę administracji publicznej przez wojewódzki sąd administracyjny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pismo skarżącego z dnia 19 sierpnia 2010 r. zostało zatytułowane "skarga". Oczywistym jest przy tym, że nie tytuł pisma, lecz jego treść decyduje o jego kwalifikacji prawnej. W związku z czym decydujące znaczenie miało w niniejszej sprawie powołanie się przez skarżącego w treści pisma z dnia 19 sierpnia 2010 r. (jak również w treści późniejszych pism) na przepisy art. 227, 229 i 230 k.p.a., a więc przepisy Działu VIII tej ustawy, dotyczącego skarg i wniosków. Ponadto, złożone przez skarżącego pismo kierowane było do ministra właściwego do spraw transportu, który sprawuje nadzór nad Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad - art. 17 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – a więc do organu właściwego do rozpoznawania skarg składanych w trybie Działu VIII k.p.a. (art. 229 pkt 7 k.p.a.). Zaznaczyć przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie i wyrażony przez Sąd I instancji, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, iż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. W konsekwencji niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność w tym zakresie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko w zakresie charakteru prawnego przedmiotowej "decyzji". Zatwierdzenie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad protokołu i uchwały Komisji Oceny Przedsięwzięć Inwestycyjnych z dnia 19 sierpnia 2008 r. o przyjęciu Studium Techniczno – Ekonomiczno - Środowiskowego budowy drogi ekspresowej S-7 Gdańsk – Warszawa - Chyżne odc. Koszwały - Kazimierzowo", nie stanowiło decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Nie jest to bowiem akt administracyjny o charakterze zewnętrznym, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niebędącego jednocześnie jednostką podporządkowaną organizacyjnie lub służbowo wydającemu rozstrzygnięcie organowi administracji publicznej. Z tych też przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Należy przy tym zaznaczyć, że zarzut trzeci (zarzut naruszenia art. 134 i art. 145 p.p.s.a.) i czwarty (zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 58 p.p.s.a.) zostały błędnie sformułowane. Autor skargi kasacyjnej powołał się bowiem na przepisy art. 145 i art. 58 p.p.s.a, które zawierają jednostki redakcyjne (paragrafy, ustępy oraz punkty), dotyczące odpowiednio uwzględnienia bądź odrzucenia skargi na podstawie różnych przesłanek, nie wyjaśniając przy tym, których dokładnie przepisów dotyczą powołane podstawy kasacyjne. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 2 1