I OSK 1856/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1789/11 w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. P. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1789/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi E. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2011 r., nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt 2). W pkt 3 wyroku Sąd zasądził od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 1 marca 2006 r. E. P. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. i S. R. nieruchomości w miejscowości [...], województwo [...], obecnie [...], tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazała przy tym, że jest nabywczynią udziału spadkowego od jednej ze spadkobierczyń E. R., w skład którego wchodzi m. in. roszczenie o rekompensatę za mienie pozostawione na wschodzie. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia E. P. prawa do rekompensaty w związku z tym, iż osoba, która złożyła wniosek nie jest osobą uprawnioną do otrzymania przedmiotowej rekompensaty. W wyniku rozpatrzenia odwołania E. P., decyzją z dnia [...] 2011 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając zajęte stanowisko Minister Skarbu Państwa podniósł, że zarówno w okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i obecnie, gdy obowiązuje ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 z późn. zm. - zwanej dalej również ustawą), przepisy przewidują, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców. Z powyższego wynika, że wskazanie osób uprawnionych do rekompensaty jest skuteczne tylko między spadkobiercami. Wskazanie, jako osoby uprawnionej do rekompensaty, osoby nie będącej spadkobiercą, jest bezskuteczne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. P. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy przez błędną interpretację tego przepisu i w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do ubiegania się o rekompensatę za mienie pozostawione na terenie byłego ZSRR przez E. i S. R. W motywach skargi podniosła, że wynikiem umowy zbycia spadku jest sukcesja generalna pomiędzy spadkobiercą a nabywcą. Oznacza to, że nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy traktować w obrocie prawnym, tak jak spadkobiercę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, Sąd podał, że właściciel nieruchomości – S. R.l zmarł 26 kwietnia 1942 r. w [...]. Postanowieniem z dnia 13 listopada 1991 r., sygn. akt I Ns 728/91, Sąd Rejonowy w Kłodzku stwierdził, że spadek po S. R. nabyła wdowa E. R. i dzieci H. C., C. G., D. W. i S. M. E. R. zmarła 17 lutego 1980 r. Spadek po niej w drodze ustawowego porządku dziedziczenia nabyły dzieci: S. M., H. C., C. G. i D. W, po ¼ części spadku każda z nich. Sąd wskazał także, iż skarżąca w dniu 18 listopada 1999 r., w drodze umowy notarialnej darowizny zawartej między nią i S. M, nabyła wchodzące w skład majątku spadkowego po zmarłych E. i S. małżonkach R. roszczenia związane z mieniem, pozostawionym poza granicami kraju, w [...], dawniej powiat [...], obecnie [...]. Dalej, Sąd odwołując się do regulacji prawnych zawartych w art. 922, art. 1052 i art. 1053 K.c., stwierdził, że darowizna spadku przez spadkobiercę, powoduje taki skutek, iż nabywca spadku traktowany jest na równi ze spadkobiercą spadku, niezależnie od tego, czy zbycie spadku następuje w całości czy też w części. Oznacza to, że nabywca spadku, w tym wypadku skarżąca, w zakresie objętym umową darowizny z dnia 18 listopada 1999 r., wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, a zatem uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie zobowiązania związane z dziedziczeniem jako sukcesją uniwersalną, chyba że w umowie określono co innego, a umowa z dnia 18 listopada 1999 r. takich postanowień nie zawiera. W ocenie Sądu, wstąpienie w sytuację prawną spadkobiercy ma miejsce z chwilą zawarcia umowy, bez potrzeby dokonywania dodatkowych czynności. Dlatego też skarżącą w obrocie prawnym należy traktować jak spadkobiercę, a więc mającą legitymację do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Skarbu Państwa wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi E. P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 3 ust. 2 w zw. z art. 4 ustawy przez niewłaściwą wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż osoba, która w drodze umowy nabyła udział spadkowy po spadkobiercy właściciela mienia, jest legitymowana podmiotowo do ubiegania się o rekompensatę. W uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego Minister Skarbu Państwa, przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, opisał wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 478/11 i stwierdził, że rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe. Dalej, wywiódł, że określony w ustawie krąg osób uprawnionych do rekompensaty wyklucza możliwość uzyskania tego prawa przez osoby trzecie, w tym osoby, które nabyły spadek od spadkobiercy repatrianta w drodze umowy cywilnoprawnej. Osoby takie, mimo wejścia w prawa i obowiązki spadkobierców - stosowanie do art. 1053 K.c. - nie stają się spadkobiercami osoby uprawnionej, ale jedynie jego następcami prawnymi w zakresie przysługujących mu praw majątkowych cywilnych. Prawo do rekompensaty nie jest zaś takim prawem, ale wyłącznie wynikającym ze stosunku administracyjnego prawem majątkowym o charakterze publicznym. Przejście tak rozumianego prawa do rekompensaty po śmierci osoby do niego uprawnionej na osoby wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy (spadkobierców) nie następuje zatem w wyniku dziedziczenia, ale z mocy ww. przepisu. Oznacza to, że osoba, która nabyła prawa do spadku po uprawnionym do rekompensaty, w następstwie zawartej z jej spadkobiercą umowy zbycia spadku, nie staje się osobą uprawnioną w rozumieniu ustawy i nie może skutecznie domagać się potwierdzenia prawa do rekompensaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W skardze kasacyjnej zawarto jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego i zarzut ten okazał się usprawiedliwiony. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też naruszenie przepisów procesowych, ale treść wywodu tej części uzasadnienia odnosi się do zupełnie innego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 478/12, szczegółowo opisanego w tzw. części historycznej skargi kasacyjnej i nie może być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej odnoszącej się do wyroku wydanego w rozpatrywanej sprawie. Skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjęty przez Sąd I instancji sposób wykładni przepisu art. 3 ust. 2 ustawy, który stanowi, że "W przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opowiedział się za szerokim rozumieniem prawa do rekompensaty jako prawa majątkowego wchodzącego w skład masy spadkowej i podlegającego nieograniczonemu cywilnemu obrotowi prawnemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut kasacyjny naruszenia tego przepisu na skutek błędnej wykładni jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji nie zwrócił bowiem dostatecznej uwagi na to, że omawiana ustawa w art. 1 określa własne, odrębne od reguł cywilnoprawnych, zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie wskazanych w tym przepisie "układów republikańskich" oraz wymienionej w ust. 1a umowy pomiędzy Rzeczpospolitą Polską a Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o zamianie odcinków terytoriów państwowych z dnia 15 lutego 1951 r., zwanego przez ustawodawcę "prawem do rekompensaty". Ponadto, artykuł 1 ust. 2, który wprowadza zasadę, że przepisy ust. 1 stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, również nie zawiera regulacji umożliwiającej dochodzenie odszkodowania wedle reguł obowiązujących w kodeksie cywilnym, a jedynie posługuje się pojęciem rekompensaty, wprowadzonym na użytek ustawy. Z tego względu ustawodawca dokonał we własnym zakresie dookreślenia powyższego unormowania w regulacjach zawartych w art. 2 i 3 ustawy. W art. 2 ustawodawca zawarł bowiem przesłanki, jakie łącznie musi spełniać właściciel nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, aby otrzymać prawo do rekompensaty. Przepis ten wymaga przy tym m. in., że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (czyli posiadają obywatelstwo polskie). Treść art. 2 i art. 3 ust. 2 przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wyraźnie więc wskazuje, że beneficjentem prawa do rekompensaty, którą przewiduje art. 1 ust. 1 ustawy mogą być jedynie osoby fizyczne i to niezależnie, czy dotyczy to byłego właściciela, czy jego spadkobiercy. Wprawdzie żaden z przepisów omawianej ustawy nie zawiera wprost takiego unormowania, które wyłącza stosowanie w zakresie spadkobrania możliwości zbywania udziałów spadkowych obejmujących prawo do rekompensaty, ale zasadniczym problemem w tym względzie będzie to, czy ekspektatywa obejmująca możliwość realizacji tego rodzaju uprawnienia w przyszłości, wchodzi w skład masy spadkowej, rozumianej jako ogół praw i obowiązków zmarłego o charakterze majątkowym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11 (zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) trafnie zauważono, że przepisy ustawy (...) nie mogą być odczytywane wyrywkowo a muszą być wykładane kompleksowo, gdyż aktualnie regulacja uprawnień przyznanych Zabużanom nie stanowi już jednego z wielu elementów normowanych ustawami gruntowymi, jak miało to swego czasu miejsce, a stanowi regulację całkiem odrębną, a przy tym całościową, mającą nawet aspiracje do ostatecznego, generalnego uregulowania przedmiotowej materii. W uzasadnieniu tego wyroku, zawarto bogaty wywód historyczny oraz wywód prawny na tle aktualnie obowiązującej ustawy zakończony konkluzją, że prawo do rekompensaty nie wchodzi w skład spadku. Sąd podkreślił, że brak jest w obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej dostatecznego uzasadnienia dla utrzymywania poglądu przeciwnego, zwłaszcza, że żaden przepis prawa nie wskazuje na to by do spadku mogły wchodzić prawa publicznoprawne. Po to też ustawodawca w ustawie szczególnej wymienia w jej art. 2 i 3 ust. 2 podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem do wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty, żeby w ten sposób wyznaczyć krąg osób, którym roszczenie to przysługuje. W przypadku wielości podmiotów sama również ustawa zabużańska reguluje możliwości sposobu realizacji przewidzianych nią świadczeń (art. 3 ust. 1 ustawy). Wynikający z dziedziczenia tytuł prawny spadkobiercy właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest zatem konieczny do nabycia rekompensaty przewidzianej ustawą, ale to nie fakt spadkobrania jest źródłem tego uprawnienia. Prawo to powstaje dopiero na mocy przepisów ustawy zabużańskiej. Poza tym Sąd zwrócił uwagę na przepis art. 4 ustawy, który zawiera szczególne postanowienie, którego nie zawierały ustawy poprzednie. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy zabużańskiej z 2005 r. prawo do rekompensaty potwierdzone na podstawie tej ustawy albo odrębnych przepisów jest niezbywalne. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi intencji ustawodawcy, co do charakteru prawa do rekompensaty jako prawa związanego tylko z osobą uprawnionego (bo niezbywalnego). Poza tym podkreślenia wymaga, że po raz pierwszy ustawodawstwo zabużańskie przewiduje różne formy dla realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia mienia na Kresach Wschodnich a konkretyzacja wyboru formy zaspokojenia uprawnionego następuje nie w dziale spadku a w trybie administracyjnym. Wg art. 13 ust. 1 i 2 omawianej ustawy prawo to może być realizowane poprzez: zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet: ceny sprzedaży nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości państwowych albo opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Zatem obecnie "prawo do rekompensaty" nie ma już charakteru jednolitego, jaki miało istniejące poprzednio "prawo do zaliczenia" a ponadto konkretyzacja tego prawa następuje dopiero poprzez dokonanie wyboru rodzaju rekompensaty przez podmiot uprawniony, co następuje w postępowaniu przed wojewodą i co organ stwierdza dopiero w decyzji administracyjnej (art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy). To wojewoda także, a nie sąd spadku, dokonuje w toku postępowania administracyjnego oceny, czy dany spadkobierca spełnia warunki do ubiegania się o potwierdzenie mu prawa do rekompensaty. Nie każdy bowiem spadkobierca byłego właściciela nieruchomości zabużańskich takie uprawnienie będzie posiadał. Powyższe stanowisko pozwala na konkluzję, że skargę kasacyjną oparto na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię. W sprawie nie zachodzi przy tym żaden wypadek naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ani wypadek nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., co umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, po myśli przepisu art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 P.p.s.a.