I SA/Wa 1893/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie WSA Iwona Owsińska – Gwiazda WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr [...] Minister Infrastruktury biorąc za podstawę art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r., znak [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...] orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz o zwrocie na rzecz gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania zwiększonego o kwotę równą różnicy zwaloryzowanego odszkodowania zwiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości na dzień zwrotu – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji były następujące ustalenia faktyczne i dokonana ocena prawna. Prezydium Rady Narodowej Miasta K. orzeczeniem z dnia [...] marca 1965 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część parceli [...] o pow. [...] ha położonej w K. w gm. kat. [...], stanowiącej własność K. A. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Pismem z dnia 27 stycznia 1998 r. K. A. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w K. przy ul. [...], z uwagi na brak realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., znak [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz zobowiązał K. A. do zwrotu na rzecz gminy K. kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu otrzymanemu z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz wartości działań podjętych na nieruchomości po dniu wywłaszczenia. Odwołanie od decyzji wniosła K. A. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. Pismem z dnia 19 lipca 2010 r. K. A. wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 roku oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. orzekającej o zwrocie nieruchomości oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej powołanych decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent K. wskazując, że K. A. już na etapie postępowania odwoławczego informowała o niemożliwości spłacenia orzeczonej należności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania. Organ ponownie rozpoznając sprawę zauważył, że postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane jest w art. 156- 159 k.p.a. i jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym formę nadzoru. Jego celem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana nadzorowi jest dotknięta choćby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Treść powołanego przepisu wyznacza granice, w których organ nadzoru może tylko i wyłącznie rozpatrywać wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. rażąco naruszają prawo. Organ wskazał, że przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie, wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Takie naruszenie zachodzi również, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W niniejszej sprawie organ zastosował przepis art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami( DZ.U z 2010 roku, nr 102, poz.651 ze zm. dalej jako u.g.n.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji zwrotowej. Przytaczając treść tego przepisu organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że część parceli [...] o pow. [...] ha, położonej w K. została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Jednakże na nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha nie został zrealizowany powyższy cel wywłaszczenia. Z oględzin nieruchomości wynika, że na części nieruchomości został wybudowany budynek kotłowni oraz budynek gospodarczy sfinansowane przez prywatnego inwestora. Pozostała część nieruchomości stanowi plac manewrowy dla samochodów, dzikie ogrody działkowe oraz składowisko popiołu i gruzu. Zgodnie z art. 140 ust.1 u.g.n, w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego wypłacone odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana odszkodowania. Ponadto odszkodowanie oraz kwoty o których mowa w ust.1 podlegają waloryzacji z tym, że ich wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust.2, nie może być większa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być większa niż wartość odtworzeniowa. Z przepisu art. 217 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Organ wyjaśnił, że operatem szacunkowym sporządzonym w 1998 r. rzeczoznawca określił wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na kwotę [...] zł, a działkę nr [...] na kwotę [...] zł. Ponadto wartość budynków posadowionych na przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę [...] zł. W ocenie organu sytuacja materialna podmiotu składającego wniosek o zwrot nieruchomości nie ma wpływu na wysokość rozliczeń pomiędzy Skarbem Państwa bądź jednostką samorządu terytorialnego, a poprzednim właścicielem, gdyż te są określone na podstawie obowiązujących w dniu zwrotu nieruchomości przepisów prawa, tj. w niniejszej sprawie na podstawie art. 140 u.g.n. Fakt, że K. A. wskazywała w postępowaniu odwoławczym, iż nie jest w stanie zapłacić kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oznacza, iż jedynie kwestionowała ona wysokość odszkodowania, nie oznacza, że wycofała swój wniosek o zwrot. Przedmiotem rozpatrzenia nie mogły być kwestie związane z możliwością zrzeczenia się przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy K. ponieważ nie mają one charakteru administracyjnoprawnego. W związku z powyższym brak zdaniem organu podstaw do uznania, że przedmiotowe decyzje naruszyły prawo w sposób rażący. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wniosła K. A. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej wykładni przepisów powszechnie obowiązujących, w tym ustawy kodeks postępowania administracyjnego; 2) naruszenie interesu skarżącej; 3) naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80 i art. 149 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia należytego postępowania dowodowego, w tym nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji. - poprzez brak rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, a przez to brak rozpatrzenia sprawy i brak dokonania oceny całego materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie fragmentarycznego materiału dowodowego, pomimo, że organ miał obowiązek dokonać oceny na podstawie całego materiału dowodowego; - w zakresie oceny dowodów, poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji; - wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku – znak: [...], utrzymanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 roku. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o: - uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi niższej instancji; - dopuszczenie dowodów wskazanych w treści wniosku. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że przedmiotowa decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa w związku obowiązkiem zapłaty odszkodowania za zwiększenie wartości nieruchomości zabudowanej nielegalnie postawionymi tam obiektami budowlanymi. Wskazywała, że w chwili złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie oceny legalności wybudowanych na zwracanych działkach obiektów budowlanych, które zakończyło się wydaniem decyzji o rozbiórkach tych obiektów. Wobec wykonania nakazu rozbiórki winno było nastąpić ponowne oszacowanie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał jej kontroli i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przede wszystkim podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji powoduje ten skutek, że decyzja taka traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przy tym stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz zaufanie do organów państwa. Zasad ta służy również ochronie praw słusznie nabytych na podstawie decyzji. Okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt, że na nieruchomości położonej w K. stanowiącej działki nr [...] i [...], której zwrot orzeczono na rzecz K. A. prywatny inwestor wybudował bez pozwolenia na budowę, budynek kotłowni oraz budynek gospodarczy. Ta okoliczność posłużyła organowi administracji do przyjęcia, że wobec zwiększenia wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, zasadnie orzeczono o zwrocie na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania zwiększonego (na skutek działań podjętych na nieruchomości) o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości na dzień zwrotu. Jednocześnie organ przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów art. 137 ust. 1 i art. 140 u.g.n uznał, że normy te nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a wydane na ich podstawie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Wojewody [...] nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n., w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2). Stosownie zaś do treści art. 140 ust. 4 u.g.n, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu, nie uwzględniając skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Wyrwany z kontekstu innych regulacji normujących kompleksowo zwrot wywłaszczonych nieruchomości i czytany w taki właśnie sposób przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. mógłby oznaczać, że w razie każdej zmiany wartości nieruchomości wywołanej działaniami podjętymi bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu do momentu zwrotu kwota odszkodowania musi zostać zmodyfikowana, o ile działania te mają wpływ na wartość nieruchomości. W takim wypadku – pozostając na gruncie wykładni językowej – należałoby uznać, że efekt działania skierowanego bezpośrednio na nieruchomość, dowolnego podmiotu, posiadającego do nieruchomości tytuł prawny, jak również nie posiadającego takiego tytułu, podjęty w dowolnym celu, lecz powiększającego wartość nieruchomości wywłaszczonej, winien być uwzględniony przy ustaleniu kwoty, której zwrot będzie obowiązkiem wnioskodawcy. Taki pogląd zdaniem Sądu nie może być zaakceptowany gdyż art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp 2 z kolei stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w myśl ustępu 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z unormowań tych w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego, przytoczony przepis nie jest unormowaniem clara non sunt interpretanda i musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś w ustępie 2 stwierdza, iż wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Roszczenie zwrotowe ma więc rangę konstytucyjną i podkreślić należy, że pogląd ten był wielokrotnie podkreślany przez Trybunał Konstytucyjny. Między innymi, w wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r., zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 marca 2010 r. sygn. II SA/Rz 904/09 dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, że "uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją "roszczenia" zwrotowego, w tym zwrotu odszkodowania. Inny sposób ujmowania tej kwestii godziłby w zasady ustanowione w Konstytucji RP, zwłaszcza w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej. To właśnie te normy nakładają na organy państwa obowiązek działania zgodnego z Konstytucją RP, zarówno przy stanowieniu norm prawnych, jak i stosowaniu". Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. Zatem art. 140 ust. 4 u.g.n może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Zatem tylko zwiększenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego, winno podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, w oparciu o przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. Dopuszczenie natomiast prezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni językowej, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Reasumując stwierdzić należy, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Nadto poza uwagą organu pozostał fakt, iż dokonane nakłady były samowolą budowlaną, ostatecznie potwierdzoną decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2010 roku (decyzje nr [...] i [...]). Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko i zapatrywania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 roku, syg. akt II SA/Kr 390/06, ,, ....iż stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa – zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład za zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby być dojść do takiej sytuacji, że osoba na rzecz której dokonuje się zwrotu zmuszona byłaby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład..". W niniejszej sprawie, mimo iż skarżąca wręcz wskazywała, iż wybudowane budynki zostały wybudowane nielegalnie, to organ tej kwestii nie brał pod uwagę. Obowiązkiem organu nadzoru było zatem ustalenie, czy decyzja o zwrocie nieruchomości, w której jednocześnie zobowiązano skarżącą do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu otrzymanemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz wartości działań podjętych na nieruchomości po dniu wywłaszczenia nie jest dotknięta wadą nieważności, w szczególności, czy nie narusza w sposób rażący art. 140 ust. 4 u.g.n. Taka ocena nie została jednak dokonana przez Ministra Infrastruktury, który ograniczył się wyłącznie do analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie pomijając ocenę, że podjętych na nieruchomości działań (budowa kotłowni i budynku gospodarczego) dokonał prywatny podmiot bez pozwolenia na budowę (decyzja o rozbiórce obiektu z dnia [...] sierpnia 2010 r. w aktach administracyjnych sprawy). Nadto organ winien precyzyjnie ustalić, czy przedmiotowy wniosek K. A. dotyczy stwierdzenia nieważności całej decyzji o zwrocie nieruchomości, czy też stwierdzenia nieważności decyzji w części - w zakresie obowiązku zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania za dokonane nakłady budowlane. W uzasadnieniu wniosku skarżąca rażące naruszenie prawa dostrzega tylko w obowiązku zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nielegalnie poczynione przez osoby trzecie nakłady budowlane. Na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza, czy decyzja o zwrocie nieruchomości w części w jakiej zobowiązuje do zapłaty odszkodowania i utrzymująca ją w mocy decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Jednak obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym będzie poczynienie szczegółowych ustaleń w tym zakresie z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.